在全市农村综合改革工作会议上的讲话|财政局农村综合改革办公室

在全市农村综合改革工作会议上的讲话

同志们：
今天，市委、市政府召开全市农村综合改革工作会议，主要任务是贯彻落实全省农村综合改革工作会议精神，按照科学发展观和建设社会主义新农村的要求，全面部署我市农村综合改革工作。会前，市农村综合改革领导小组召开会议进行了专题研究，市委常委会听取了有关情况的汇报。下面，我根据市委常委会和领导小组会议研究的意见，讲三个问题。
一、统一思想，充分认识推进农村综合改革的重大意义
这次农村综合改革，是在上一轮农村税费改革基础上开展的一次综合性的改革。搞好这次改革，对于进一步激发我市农村发展活力，加快城乡统筹发展，促进农村和谐稳定，必将产生积极的影响。
第一，推进农村综合改革，是推动社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要保障。建设社会主义新农村是我国现代化建设中的重大历史任务。新农村建设内容丰富、寓意深刻，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这二十个字，包涵了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和农村基层组织建设等各个方面。当前，各地在新农村建设中遇到了许多问题，如农村经济发展速度不快，农民增收难度很大；农村基础设施比较落后，人居环境比较差；社会事业发展滞后，农村九年制义务教育水平比较低，等等。这些问题，既有经济方面的，也有社会发展方面的，但都同体制、机制密切相关。要解决这些问题，消除城乡二元结构，实现统筹发展，从某种意义上说，关键靠改革，出路在改革。因此，推进农村综合改革，完善农村行政管理体制、财政体制、社会事业发展体制，既是新农村建设的重要抓手，又是新农村建设的重要保障。
第二，推进农村综合改革，是加强农村基层政权建设、巩固党的执政基础的重要保障。乡镇一级党委、政府处于最基层，是社会主义新农村建设的组织者和实施者。应该说，各地的乡镇党委、政府和广大乡镇干部为农村的改革发展稳定作出了积极的贡献。但是，现在乡镇一级也存在许多不容忽视的问题，乡镇职能转变缓慢，难以适应新农村建设的需要；权责不清，存在“看得见”、“管不着”的弊端；乡镇财政供养人员偏多，不少乡镇财政拮据，债务负担沉重。“基础不牢、地动山摇”，如果这些问题解决不好，将直接影响到乡镇一级的凝聚力和战斗力。要加快推进农村综合改革，加强乡镇政权建设，促进乡镇政府职能到位，巩固党在农村的执政基础。
第三，推进农村综合改革，是密切农村党群干群关系、维护农村和谐稳定的重要保障。当前，我市正处在发展的关键时刻，既面临难得的发展机遇期，也面临复杂的矛盾多发期。从总体上说，经济发展最薄弱的环节在农村，社会稳定最多的矛盾也在农村。虽然我们通过税费改革，减轻了农民负担，但目前引起农民负担反弹的各种因素依然存在，这是引发干群关系紧张的一个重要原因。而且现在乡村负债现象比较多，债务成因复杂，化解难度大，也是影响农村稳定的一个重大隐患。同时，随着《行政许可法》的实施，以及广大农民法制意识和维权意识的提高，对基层干部依法行政能力提出了更高的要求。现在一些矛盾的产生，与我们基层干部依法行政能力不强、工作方法简单也有很大的关系。因此，必须加快推进农村综合改革，化解农村一系列深层次的矛盾，保障农村经济社会的稳定发展。
总之，各级党委、政府既要充分认识这项工作的重要性和紧迫性，又要充分估计在现有体制下开展这项改革的复杂性和艰巨性，采取切实有效措施，扎实做好农村综合改革的各项工作。
二、明确目标，准确把握农村综合改革的总体要求
这次农村综合改革工作的总体要求是：以科学发展观为指导，围绕社会主义新农村建设，着力推进农村公共服务体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾，促进农村经济社会全面协调发展。为此，重点要深化乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革，逐步化解乡村债务，建立村级组织运转保障机制，概括起来就是：“三改革、一化解、一建立”。具体的改革内容，省政府《关于全面进行农村综合改革的通知》已作了非常明确的规定。为了全面准确地贯彻好《通知》精神，市委、市政府在广泛调查研究、征求意见的基础上，制订了温州市《关于全面推进农村综合改革的实施意见》，从温州实际出发，对推进农村综合改革提出了进一步的具体要求。希望各县（市、区）认真领会省委、省政府和市委、市政府的要求，明确改革任务，把握关键环节，积极推进农村综合改革。
（一）积极稳妥地推进乡镇机构改革。这是农村综合改革的重中之重。
一要转变乡镇政府职能。从某种程度上，衡量这次改革成败的标准绝不仅仅是减几个人、撤并几个机构，关键是转变职能，更好地为“三农”搞好服务，在新农村建设中更好地发挥乡镇党委、政府的主导作用，进一步解放和发展农村生产力。这次改革原则上确定了乡镇政府的八项职能：一是贯彻党的路线、方针、政策和国家法律法规以及本级人民代表大会的决议和上级政府的决定和命令。二是指导农村经济发展，推进农村经济结构调整和增长方式转变，加快社会主义新农村建设；维护经济秩序，营造公平、公正的发展环境。三是负责抓好教育、科技、文化、卫生、人口和计划生育、体育等工作，大力发展农村社会事业；搞好就业培训、社会保障、救济救助、民政事务等公共服务工作。四是强化监督管理，依法实施法律、法规、规章赋予的行政执法职能。五是完善对村民委员会的指导，加强基层民主建设，推进村（居）民委员会自治。六是加强乡镇财政管理，做好经济社会统计和农村集体资产与村级财务监督管理工作。七是保护各类经济组织的合法权益，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；强化信访、调解工作，加强社会治安综合治理，化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定。八是完成法律、法规、规章和上级政府规定的其他事项。根据上述职能定位，乡镇政府要从过去偏重催种、催收、征税等转换到促进经济发展、加强社会管理、巩固基层政权、搞好公共服务、维护农村稳定上来。尤其是要按照建设有限政府、服务政府、法治政府的要求，强化社会管理职能，规范公共服务行为，提高行政监管效能。
乡镇职能转变，还要与县级政府机构的职能转变结合起来。事实上，我们现在从上到下机构的设置，很多还是与传统的计划经济模式相配套的。其中一个突出的问题是，一些承担公共管理的机构比较薄弱，一些县级执法机关的编制也很有限，很多都不适应新形势的需要。像环境保护这么重要的工作，一个县也就是十来个行政编制，管理手段也还不是现代化的，要加强对基层的管理，难度很大。还有，现在外来人口这么多，由谁来管理，由谁为他们服务？这些问题，都要高度重视，认真研究。
二要理顺乡镇机构的职权关系。现在行政执法工作普遍存在的一个问题，就是部门权力上收、责任下放，乡镇政府的工作处于非常困难的境地。乡镇政府缺乏执法的职权，同时又要承担行政管理的责任。而执法部门把大量的人员放在机关，基层力量不足，造成“头重脚轻、耳目不灵”。在这次乡镇机构改革中，要着力解决普遍存在的“看得见，管不着”、“有责任，无权力”等问题。要按照“管理重心逐步下移”的原则，对直接面对基层百姓、上级部门看不见、管不了的事项，原则上都要下放给乡镇。要通过改革，以适当的方式赋予乡镇政府行使综合治理、安全生产、市场监管、环境保护、村庄规划和建设、公共卫生、食品安全、人口计生、劳动与社会保障、水政水务、土地管理等领域的监督管理职能，以及部分必要的行政执法权，切实解决当前乡镇工作中权责不一致的问题。当然，各地具体情况不同，乡镇之间差异很大，具体委托授权要因地制宜、依法依规进行，坚持成熟一项实施一项。行政执法权下放到什么程度，由各县（市、区）根据实际情况确定，但必须明确乡镇对上述工作的政策法规宣传、日常监管、情况报告等方面的职责，确保“事事有人管”。
三要合理配置乡镇机构。乡镇机构的设置，关键是要有利于工作，有利于职能转变，有利于加强社会管理和公共服务，有利于为群众办事。具体设置几个内设机构，各地要结合各乡镇规模和经济实力提出明确要求，尽可能做到职能分清、责任落实。乡镇事业单位的设置要按照“管理性职能收归政府，公益性职能进一步强化，经营性职能推向市场”的思路，完善农村社会化服务体系和运行方式。
四要激发乡镇干部活力。乡镇干部作为稳固农村政权的骨干，直接担负着团结群众、教育群众、组织群众和发展农村、建设农村、稳定农村的重要责任。乡镇干部的积极性、事业心和工作能力，直接影响到农村工作的开展，直接影响到党群干群、关系。要通过建立和完善农村基层干部的选拔任用、教育培训、考核评价、保障激励和监督管理等工作机制，充分调动乡镇干部的积极性，促进乡镇干部改进领导方式和工作方法，不断提高为农服务和依法行政的能力。
（二）进一步完善农村教育管理体制。抓好教育是农村发展、农民致富的治本之策，是新农村建设的关键。尽管我市这几年农村教育有了较快发展，但相对滞后的局面没有根本改变,欠发达地区的教育发展水平还很落后。促进城乡教育均衡发展，使更多的群众能够享受到相对公平的教育，能够共享教育资源，是农村教育改革的重要目标。
一要进一步完善“以县为主”的管理体制，落实县级政府为主的投入和管理责任。各地要将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，落实经费保障机制，确保新增教育经费主要用于农村。从今年秋季开始，我市义务教育阶段将全部免除学杂费，各级财政必须确保学校的公用经费。
二要加大教育资源统筹力度，有序推进农村教育布局调整。按照“高中阶段学校向县城集中，初中向中心镇集中，中心小学向乡镇所在地集中”的原则，进一步完善农村中小学布局。学校布局调整要统筹兼顾，一方面要考虑到教学水平的提高、教育资源的优化，同时也要考虑学生方便就学。加强政策引导，鼓励优秀教师向农村学校流动。大力发展远程教育，努力扩大优质教育资源的覆盖面。通过系列措施，使有限的教育资源得到合理、充分、有效利用。
三要扎实推进农村教育“四项工程”。扎实做好农村中小学家庭经济困难学生资助扩面、免费提供爱心营养餐、食宿改造、教师素质提升等工作。现在对“四项工程”的资金省里是有保证的，关键是各县（市、区）的配套资金一定要确保到位。
四要大力发展农村职业技术教育。新农村建设的希望在于培育新农民。必须整合政府、学校、企业等社会各界的教育资源和力量，建立基础教育、职业教育、技能教育三位一体的农村教育体系。要大力加强对农民的培训，使农民的思想观念、知识水平、职业技能得到全面提升。对于那些已经失去上学读书、接受国民文化教育机会的农民子弟，我们更应该千方百计，通过职业技术教育，通过各种形式的培训，提高他们的素质和就业、创业的能力。市里决定，从下半年开始，要为139个欠发达乡镇未升学的初、高中毕业生，提供免费职业教育，使其能够掌握一定的专业技能，为就业创造条件；对生活困难的学生，还可以实行一定的生活补助，确保他们有条件上学。
（三）深化县乡财政管理体制改革。县对乡镇财政的管理体制问题，从表面上看是政府层级之间的财力分配问题，但从更深层面看，是市场经济条件下政府公共资源和公共产品的配置问题，是事关构建城乡基本均等的公共服务体系的大事。科学合理地配置公共资源，必须按照公共财政的要求，从事权和财权相对应的原则出发，根据新的乡镇职能定位，完善县乡财政体制。
首先，要理顺乡镇财政管理体制。在温州，不同乡镇之间的差异非常大。有些比较大的、经济实力比较强的乡镇，财政收入甚至占到一个县的的50-60%；也有些乡镇几乎没有什么财政收入，全靠县级财政供养。因此，必须综合考虑乡镇经济发展水平、产业结构、税源基础、财政收支规模等因素，划分乡镇类型，区别对待，分类指导。对经济发达、财政收入规模较大，或具有集聚辐射作用的中心镇，要进一步完善县对乡镇的财政管理体制，赋予相应比较大的责权利；对由乡镇改为街道办事处的，原则上作为派出机构，实行部门预算管理；对欠发达乡镇或财政收支规模较小的乡镇，要进行乡镇财政管理方式改革，推行“乡财乡用县管”的财政管理方式。
其次，要规范财政转移支付制度。通过增加分成、结余留用等激励措施，鼓励乡镇培植财源，做大财政蛋糕，进一步提高依法理财、科学理财的能力。加大对农村基层乡镇特别是困难乡镇的财政转移支付力度，保证乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力。
第三，要明确乡镇财政收支范围。过去，受传统体制的影响，乡镇政府行为存在大包大揽、短期行为、超前消费、举债搞建设等问题，乡镇政府事实上扮演了一个“包打天下”的角色。下一步，要合理划分乡镇财政收支范围，做到量入为出，量力而行，把有限的财政资金用在刀刃上。同时规范乡镇财政的支出项目和支出范围，大力压缩非生产性支出。
（四）控制和化解乡村债务。乡村债务是长期积累形成的，成因复杂，化解难度大，“冰冻三尺，非一日之寒”。对这个问题如果不引起高度重视，任其发展，必然会严重影响到经济发展和社会稳定。各级领导干部必须牢固树立科学发展观和正确的政绩观，首先解决好思想认识问题，特别要明确两条：一是新官必须理旧债。政府工作千头万绪，上一任有些问题遗留下来，有些工作没有及时处理，都是正常的。接任的同志必须认认真真地面对这些事情，及时解决这些问题。这是一个基本的要求，因为今后你走的时候，也可能会留一些问题，接任的同志也可能要为你处理一些没有做完的事情，这样才能保证正常的运行。可现在有些人不愿理旧事，很少有领导干部把化解债务作为自己的“政绩工程”。往往是前任已经借了，我再借一点，只要能够转得动、过得去，就可以了。这样，问题就会越积越多，总有一天要出事情。二是办事业必须量力而行。过去很多乡镇负债都是因为要“做好事”，举债搞建设。谁不想做好事？但做好事必须有财力的支撑，有能力才行。有能力不去做是不对的，但没有能力却负债来搞，就是不正确的政绩观的反映。
在具体工作中，要着重抓好三件事，加强乡村债务管理，坚决制止新债，逐步化解旧债。
一要认真核查，摸清底数。要对乡村债权债务情况开展全面细致的核查摸底工作，在分清性质的基础上，分门别类制定相关政策，落实偿债责任和偿还计划。各级财政部门都要制定控制和化解乡村债务的具体政策措施。
二要逐步化解乡村债务。按照“分级分类承担、责权利和借用还相统一”的原则，明确责任，先易后难，依法依规，分类处理。各乡镇政府作为这项工作的责任主体，要努力通过增收节支、盘活现有闲置资产等多种手段努力化解债务。财政部门要尽可能安排一定的资金，通过“以奖代补”等方式，专项用于乡镇债务化解。村级债务以历史原因形成的居多，各级政府也要给予必要的支持，帮助村里逐年化解。要通过健全村级债务动态监控机制、村级财务管理制度和新增债务责任追究制，建立化解村级债务的长效机制。
三要坚决制止发生新的债务。为了从源头上控制乡镇债务，今后乡镇的建设项目必须报上级政府审批，凡未经上级财政部门出具明确意见的项目，有关审批主管部门不得批准。同时，要对项目实施情况进行动态监控，强化审计监督。今后乡镇政府原则上不得举债搞建设，不得为具体的经济活动提供担保。在新农村建设中，我们也一定要坚持量力而行、尽力而为，坚持规划先行、项目配套、先修后建、先易后难的原则。今后，各部门安排的涉及村级基础设施建设和农业生产开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，一般不得要求村级组织安排项目配套资金。
（五）努力健全村级组织运行保障机制。确保村级组织正常运转和农村公益事业不断发展，需要依靠多方面的力量，调动各方面的积极因素，建立起一个保障机制。一是壮大村级集体经济，增强“自我造血”功能。这是确保村级组织正常运转的关键所在。要结合实际，广辟门路，通过农业产业化经营、留用地开发、标准厂房建设等方式，千方百计壮大村级集体经济。现在我市平原地区、城郊结合部的村庄，每次征地后都有一定的留用地，应当很好地进行开发，使之成为村级集体经济的重要来源。相比之下，山区、海岛的一些村困难一点，也应该多动一些脑筋，结合实际搞好资源开发。在确保资金安全的前提下，要积极为村级集体资产和闲置资金开辟长期稳定的增收渠道，有条件的地方要稳步推进村级股份合作制改革。二是充分调动和发挥农民的积极性。要健全村党组织领导下的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正拥有知情权、参与权、管理权、监督权。当前，特别要用好村内“一事一议”这一民主的筹资筹劳办法，在农民自愿、民主协商的前提下，鼓励农民自力更生，办好、管好自己受益的公益事业。三是加大各级财政对困难村的扶助力度。各地要建立财政专项补助制度，保障村级组织正常运转的必要开支。省里已明确要对村集体经济年收入低于1万元的薄弱村进行补助。各薄弱村要珍惜这项资金，提高资金使用效益。各地、各部门要结合当地实际，制定具体的补助扶持办法措施，加大对村级组织运转经费的补助力度。
三、加强领导，确保农村综合改革取得实效
农村综合改革是一项综合性的系统工程，也是一项基础性的长期工作。各地、各部门一定要按照市委、市政府的统一部署，加强领导，精心组织，统筹兼顾，狠抓落实。
（一）加强组织领导。为加强对农村综合改革工作的领导，市委、市政府已经建立了领导小组，领导小组办公室设在市农办。领导小组及其办公室的主要职责是对全市的农村综合改革工作进行指导、协调和督促检查。农村综合改革主要工作在县（市、区），主要责任也在各县（市、区）。各县（市、区）党政“一把手”要负总责，亲自抓，也要成立领导小组，建立专门班子抓好这项工作。市里将不定期地组织督导组，对各县（市、区）工作开展情况适时进行检查和指导。
（二）制定工作方案。制定科学合理的方案是改革顺利实施的前提和基础。在制定全市总的实施意见的基础上，市各有关部门还要研究制定具体的配套方案，来指导各地的改革工作。由于各个县（市、区）的实际情况有所不同，外地经验也不可能完全套用，在改革中还会遇到许多事先难以预料的矛盾和问题。因此，对各县（市、区）的改革，在贯彻省、市总的原则精神的基础上，鼓励大胆探索。各地要在前一阶段调查研究的基础上进一步摸清情况，加快制定符合本地实际、切实可行的具体实施方案，工作方案一定要着眼于解决实际问题。 （四）加大宣传力度。要充分利用广播、电视、报纸、因特网等多种形式，向社会特别是农村的基层干部和农民群众宣传农村综合改革的目的、意义和政策，形成广大干部群众拥护、支持、参与改革的良好氛围。农村基层党组织要结合保持共产党员先进性教育活动，紧紧围绕农村综合改革，做好群众的思想发动工作。
同志们，推进农村综合改革，是一项事关全局的大事，时间紧迫，任务艰巨，责任重大。我们相信，有市委、市政府的领导，有广大县（市、区）乡（镇）村干部群众的积极参与，通过大家的共同努力，全市农村综合改革各项工作一定能够取得积极的成效。

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