应急管理部门如何做好生产安全事故调查处理工作

安全生产是人民群众最关心、最直接、最现实的问题之一,是构建社会主义和谐社会的切入点和着力点之一，受到全党全社会的高度关注。党的十九大明确提出：“要树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”。党的十九届中央委员会第四次全体会议指出：“完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。全面贯彻十九大、十九届四中全会精神，对于我们应急管理部门进一步落实科学发展观，树立安全发展理念，不断加强和改进安全生产监管工作，特别是如何全面、客观、准确、及时按照“四不放过”的原则处理生产安全事故，尽而实现“安全第一，预防为主，综合治理”安全生产方针关系重大。笔者做为长期从事生产安全事故调查处理的执法人员谈几点看法：

一、目前生产安全事故调查处理工作中存在的问题近年来，虽然我国在安全生产事故调查处理方面出台了《生产安全事故报告和调查处理条例》等相关的法律法规，通过全社会的努力，这项工作明显好转。但是再好的法律法规、政策制度也要人去落实，相应就存在一定的随机性。现实中也存在一些不容忽视的问题，有些问题相当突出。一是有的安全监管监察部门及执法人员法制观念不强，事故处理中重实体、轻程序，重结果、轻过程的问题比较突出。个别地方存在行政处罚事实不清、证据不足，适用法律规范不够准确等现象。有些执法人员对生产安全事故的界定不清，有的害怕突破死亡控制指标丢掉乌纱帽，把本属于生产安全事故的推委而不予处理，事故迟报、瞒报现象严重；

有些执法人员没有按法定程序调查处理事故，借“贫穷”践踏法律，打着维护“集体利益”的帽子，中饱私囊；

有的为了讨好上级，干着“非法中介”的勾当，对具有法律效力的文书“讨价还价”，无票据收罚款，以身试法；

有的只要交罚款，一切就合法，法盲执法，执法犯法，没有严格落实“四不放过”的事故处理原则；

有的打着“构建和谐社会”的幌子，为非法生产企业充当保护伞，对安全检查中发现的重大的事故隐患纵容包庇，将“事故隐患”货币化，完成自己的原始积累，视“生命”当儿戏，安全成摆设，导致发生恶性死亡事故后，竟然公开以“正式文件”为非法“黑心”老板说情，减免处罚，纵容违法犯罪，结果导致又发生新的责任死亡事故；

有的执法人员用价格弹性大的实物代替罚款，为自己寻租；

有的领导干部对事故处理横加干预，对责任死亡事故只调查不处理，和执法对象结成“利益共同体”，对非法、冒险生产熟视无睹，成为黑恶势力的保护伞；

有的在事故处理中，擅自处分法律、法规，出卖“政治资源”，将人民赋予的权力“商品化”，“四不放过”的事故处理原则成为“装饰品”，“营养品”导致有个别安监局成了单纯死亡事故的“统计局”，死亡事故的“瞒报局”，对上摆平生产安全事故的“公关局”，死亡通行证的“发放局”。二是有的事故责任单位认识错位，企业的主体责任落实不到位。有些企业发生事故后，首先想到的是如何逃避处罚，最大限度的减少对事故受害者的赔偿。没有主动从自身上找问题，查找事故发生的原因----安全投入是否到位？现场管理是否到位？技术措施是否到位？应急救援是否到位？细化量化整改措施，教育培训员工，汲取教训。而是通过种种途径拉弄腐蚀意志薄弱的执法人员，减免处罚。有的企业老板和受害者家属私了，逃避应有的处罚，有钱买棺材，没钱买安全，不能正确处理安全与发展的关系，并且把两者对立起来。有的企业对提出的整改措施不是全面、认真的加以落实，而是采用“突击生产，弥补损失”，导致又发生新的事故，恶性循环。安全生产责任主体，即企业层面，没有把安全生产，保护劳动者的生命安全和职业健康作为企业生命和发展的根本，最大限度地做到责任到位，培训到位，管理到位，技术到位，投入到位。关爱生命，关注安全，不是出于怜悯和同情，不是出于压力和督促，不是出于经济效益，而是崇高的责任，神圣的使命。仁者爱人，只有将以人为本的理念渗透到自己的血液中，在灵魂深处惦记着每一位矿工、每一位一线工作人员的生命安全，才能在行动上恪尽职守，毫不懈怠。这就要求生产经营单位必须坚持科技兴安，开展安全科技攻关，加大投入，采用先进技术和装备，淘汰落后生产能力。防止和纠正盲目乐观、麻痹松懈等情绪，做到警钟长鸣，居安思危，言危求进，实现本质安全。

二、有效解决问题的途径主要是，学习贯彻十九届四中全会精神，践行安全发展理念，落实安全发展要求，全面、客观、准确、及时的处理生产安全事故必须做到：一是首先应对生产安全事故准确的界定。生产安全事故的认定应遵循依法严格认定，从实际出发，有利于保护事故伤亡人员及其家属的合法权益，维护社会稳定，有利于加强安全生产监管职责的落实，消灭监管“盲点”，促进安全生产形势好转的原则。根据《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；

既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括非法的经营活动。生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。既不能盲目扩大生产安全事故的范围，更不能因死亡控制指标的超额而推委扯皮，把本属于生产安全事故的事故借故不去处理，纵容违法犯罪。二是应加大宣传、培训力度，夯实公正处理事故的基础。安全培训既要培训执法对象，更要培训执法主体；

既要培训职工，又要培训主要负责人和安全管理人员，特别是特种作业人员，使职业培训和资格培训有机结合。对特殊群体（劳教人员）和弱势群体（农民工和伤残人员）要零成本培训。既要扩大培训范围和数量，更要注重培训质量。特别是应通过对执法人员的培训，实行持资格上岗制度，市、县（区）安监机构分管业务的领导及全体执法人员逐步凭全国注册安全工程师上岗，根本上杜绝“法盲执法”、执法犯法现象，使安全培训工作由量的扩张达到质的飞跃。通过全方位、深层次、多角度、宽领域的安全宣传、培训提高全民素质，调动事故责任单位和受害者及家属配合事故处理的积极主动性，增强依法处理事故的能力和水平，预防同类事故的再次发生，从而夯实依法办案的基础。三是事故处理应做到四个公开，坚持“四不放过”。对每起事故的处理，要做到四公开，即事故的基本情况要公开（包括事故发生的时间、地点、伤亡情况、当事人的情况），事故的调查处理执法人员要公开，事故的处理决定（批复）要公开，事故的处理决定的落实情况要公开。使事故的处理过程在阳光下操作。建立事故台帐，做到立案审批，案件处理备案审查。在具体的事故处理过程中，严格按照法定程序，法定职责，法定时限，准确、灵活运用有关法律法规，做到程序合法，实体合法。事故查处结果要及时向社会公布，起到警示教育和振慑非法和违法的作用。事故处理的“四不放过”原则是事故原因不查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过。四是应注重社会效益，严格责任追究。安全生产的本质决定了安监执法人员执法的价值取向必须是注重社会效益。因为只有端正执法态度，明确执法目的，才能真正落实“四不放过”的事故处理原则。人的生命是最宝贵的，应正确处理好经济发展、社会发展与人的全面发展的关系，特别是对劳动者生命和健康的尊重，应成为全社会的自觉行为和良心底线。事故的调查和处理应根据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、法规进行，不仅要实体合法，更要程序合法。因为事故的处理不仅关系到当事人的利益的重新调整和分配，而且关系到惩罚违法犯罪分子，捍卫法律、法规的严肃性，教育周围群众。做为事故处理的执法人员手中掌握着一定的自由裁量权，应在合法的前提下，按照“四不放过”的原则公开、公平的处理事故。安监执法人员渎职是赤裸裸的犯罪，是名目张胆的“杀人”。因此，应当认真履行安全监管职责，严格监督管理，严格行政执法，严格责任追究，切实提高依法办案能力。特别是应从严、从快加大对失职、渎职导致发生责任事故人员和造成冤假错案的执法人员的责任追究力度，彰显法律尊严，以儆效尤，引造良好的执法环境。五是应建立一支综合素质过硬的执法队伍。再好的法律，制度，政策要人去落实。所以执法人员的态度和能力至关重要，德才兼备是执法人员的基本要求。应急管理执法人员应树立四种意识：

（一）勤奋好学，换位思考的意识。安全生产工作是一项知识性、综合性很强的工作，作为应急执法人员要不断学习各方面的专业技术知识，以随时分析、处理各种突发事故；

同时要更新自己的综合法律知识，用法律、法规维护劳动者的合法权益，特别是生命、财产安全和职业健康，维护党和政府在人民群众中的形象。只有学习，才能端正为人民服务的态度；

只有学习，才能增强为人民服务本领。应该利用最新理论成果指导不断变化的实践，反复换位思考，用良心和道德约束自己的行为，努力为“弱失群体”创造一个良好的生活、工作环境，为依法办案奠定基础。

（二）依法办案，执法为民的意识。做为应急执法人员，在日常的事故处理中，必须依法准确分析事故原因，客观公正的进行责任划分。特别是更应把保护劳动者生命、财产安全和职业健康作为自己干工作的出发点和落脚点，最大限度的维护好，实现好，发展好劳动者的合法切身利益。从坚持立党为公，执政为民的政治高度出发，树立和落实科学发展观，增强依法履行职责的自觉性和主动性，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。三乐于奉献，注重社会效益的意识。安全生产的本质决定了安监执法人员执法的价值取向必须是注重社会效益。因为只有端正执法态度，明确执法目的，才能真正坚持依法从严、从快，客观、公正的办案思想，努力做到事故处理定性准确，定量适中，责任追究、宣传教育同步到位。现实中有些执法人员特别是个别领导干部凭借手中的行政权力，追求经济效益最大化，甚至个人利益最大化，非法干预生产安全事故的调查处理；

有的对重大责任事故“只调不查，只查不处”，纵容安全生产领域中的违法行为，把劳动者的生命当儿戏，给构建和谐社会埋下恶性安全障碍。因此，应急管理执法人员应乐于奉献，坚持注重社会效益的办案思想。四勤于检查，贵在落实的意识。在生产安全事故处理方面的机制不健全，制度不完善，监管手段比较落后的情况下，作为应急管理执法人员应该在引导全社会共同关注安全生产的同时，尽力深入生产安全事故第一线，准确把握安全生产动态，科学预测安全生产形势，严格排查事故隐患，狠抓整改措施落实。事实证明，绝大多数事故的发生存在主体、监管责任未落实，思想麻痹问题。现实中，有些执法人员只热衷于事故的处理，对隐患检查不感兴趣；

有的执法人员对检查发现的重大事故隐患只是写在纸上，挂在墙上，没有落实，导致执法人员前脚走，后脚发生死亡事故，所以只有优先排查事故隐患，狠抓措施落实，才能确保安全。

总之，生产安全事故的调查处理是一项系统工程，既需要法律、法规，政策、制度的支撑，又需要全社会的共同支持。干好工作，德是前提，是基础，是关键；

才是资格，是本钱，是要求。只有在执法实践过程中既要合法，更要合情、合理，慎重把握手中的自由裁量权，真正做到以人为本，尊重规则，注重细节，超前预防，令行禁止敢管理，细针密线保平安，不断增强依法办案的能力和水平，在实践中创新，在创新中扬弃，才能为安全发展的和谐社会奠定基础，确保一方平安。

生产安全事故的应急救援与调查处理 受生产力发展水平的制约，我国在短时期内还难以杜绝生产安全事故，安全生产工作的近期目标是，遏制重大，特大事故，预防和减少一般事故，因此，做好事故应急救援和调查处理工作必不可少并且非常重要，这是各级人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门和生产经营单位义不容辞的法定职责。《安全生产法》确立的事故应急救援和调查处理制度，对事故发生前应急救援的准备和事故发生后调处理的组织分别分别了规范，体现了重在预防的指导思想。事故应急和处理制度主要包括事故应急预案的制定和事故应急体系的建立，高危生产经营单位的应急救援，事故报告，重大事故的应急抢救，调查处理的原则，事故责任的追究，事故统计和公布等内容。

生产安全事故具有突发性和破坏性，许多事故案例证明，大部分事故发生前都存着事故隐患，显露出一定的征兆和苗头，凡事预则立，不预则废，对事故救援必须改变没有应急救援预案和组织保证的被动局面。应当采取积极主动的措施以应急需。根据已经发生的重大，特大事故的经验教训，针对本地区和本单位可能发生的重大，特大事故制定相应的应急救援预案，建立健全严密，高效的救援组织体系，对于发生重大事故，尤其是那些危害性大，破坏严重的特大事故时的确现场救援和人员抢救，具有未雨绸缪的作用，可以减少事故带来的人员伤害和财产损失。近几年来，由于对可能发生的重大，特大事故没有任何预见和应急预案，救援体系，一些地方和生产经营单位发生重大，特大事故时，政府和有关部门指挥混乱，各部门配合不力，因而不能及时，有效地维持事故现场秩序，防止事故扩大，抢救和医治受伤人员，结果延误了救援时机，扩大了人员伤亡和财产损失，代价惨重，这些血的教训，我们应当记取，正是基于这样的思路，《安全生产法》突破了重视事后调查处理忽视事前应急准备的旧模式，将应急救援纳入事故调查处理制度之中，这对保护人民群众生命和财产安全具有重要意义。

一：地方政府应急救援工作职责

《安全生产法》第六十八条规定：“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急预案，建立应急救援体系”。事故应急预案应当可能发生的特大事故的种类，事故发生的地区，地段，地点或者单位，事故波及地区的人员，道路交通，消防设施和通道，事故可能造成的危害及其应对措施，事故救援的组织指挥，抢救伤害人员的措施以及设施，设备，器材和物品的组织供应，事故现场秩序维持和后期处理措施，等等，事故救援体系是实施应急预案的组织保证，应当明确各级救援组织机构的建立及领导人员，确定内部分设的专门救援组织，如维持现场秩序，疏导交通有，消防急救，现场处理，提供医疗和生活物品，发布信息的组织或者部门，明确各自的岗位及其职责，形成一个能够处理突发事故的救援体系，如果发生特大事故，这个体系立即启动，各级领导和工作人员能以最快速度各就各位，各司其职，统一领导，分工负责，有条不紊的开展救援工作，最大限度地救治人员和保护财产，减少损失。

二：生产经营单位生产安全事故的应急救援

高危生产经营单位的事故应急救援。在工，矿，商，贸生产经营单位中，重大，特大事故发生最多，危险性最大，损失最严重的通常是那些从事危险物品生产，经营，储存和矿山开采，建筑施工的生产经营单位，所谓的“高危生产经营单位”。法律将事故应急救援的重点放在高危生产经营单位，作出了强制性的规定，危险物品的生产，经营，储存单位以及矿山，建筑施工单位应当建立应急救援组织，生产经营规模较小，可以不设应急救援组织的，应当指定兼职的应急救援人员，危险物品的生产，经营，储存单位以及矿山，建筑施工单位应当配

备必要的应急救援器材，设备，并进行经常性维护，保养，保证正常运转，对于这些生产经营单位来说，原则上都要设立应急救援组织，配备应急救援器材，设备，保证其经常处于完好状态，法律虽然没有对高危生产经营单位以外的其他生产经营单位的应急救援工作作出强制性规定，但也应根据本单位实际情况，建立专门的应急救援机构或者指定专人负责此项工作。防患于未然。

重大事故的应急抢救。负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后，应当立即按照国家有关规定上报事故情况，安全生产监督管理职责的部门和有关地方人民政府对事故情况不得隐瞒不报，谎报或者拖延不报，有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人接到重大生产安全事故报告后，应当立即赶到事故现场，组织事故抢救，任何单位和个人都应当支持，配合事故抢救，并提供一切便利条件。

三：生产安全事故报告和处置的规定

迅速，及时，准确地报告发生生产安全事故，是生产经营单位和各级地方人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门的法定义务和责任，只有这样，才能尽快组织救援，防止护大事故，挽回或者减少人员和财产损失。《安全生产法》对此作出了明确的法律规定：

1． 现场有关人员应当立即报告本单位负责人，生产经营单位发生生产安全事故后，在事发

现场的从业人员，管理人员和其他人员有义务采用任何方式以最快的速度立即报告，既可以逐级报告，也可以越级报告，不得耽误。

2． 生产经营单位应当组织抢救并报告事故，生产经营单位负责人接到事故报告后，应当迅

速采取有儿措施组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报，谎报或者拖延不报，不得故意破坏事故现场，毁灭有关证据，生产经营单位主要负责人在事故报告和抢救中负有主要领导责任，必须履行及时，如实报告生产安全事故的法定义务。

四：生产安全事故调查处理的规定

1． 事故调查处理的原则。鉴于法律授权国务院制定专门的事故调查处理行政法规，所以《安

全生产法》没有对事故报告和调查处理作出详细的规定，但是法律确定了事故调查处理的原则，即应当按照实事求是，尊重科学的原则，及时，准确地查清事故的原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见，针对事故调查处理工作存在的地方保护，避重就轻，逃脱责任等突出问题，《安全生产法》同时规定，任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理。

2． 事故责任的追究。正确的确定下事故有关人员的责任并依法追究，是事故教训和惩治有

关责任人的重要措施，生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任。对有失职，渎职行为的，依照本法的规定追究法律责任，本条规定的责任主体包括生产经营单位的主要负责人，个人经营的投资人和负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，如果违反法律规定应予追究责任的，将要受到法律的制裁。

3． 事故统计和公布。加强对事故的统计分析和事故发生及其调查处理情况的公布，是强化

社会监督，总结事故教训，改进安全生产工作的重要手段，为此，《安全生产法》第七十六条规定：“县级以上各级地主人民政府负责安全生产监督管理的部门应当定期统计分析本行政区域内发生生产安全事故的情况，并定期向社会公布。”按照这条规定，凡是发生生产安全事故的单位及各有关部门，都应当依照有关事故报告，统计分析的规定，及时，准确地身当地安全生产监管部门报告，由县级以上地方人民政府安全生产监管部

门逐级进行汇总，统计和分析，定期通过公共传媒予以公布。

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