对于对县国土空间规划编制工作调研报告

2019 年 1 月 23 日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等文件。这对于实现国土空间合理规划和利用，正确处理自然资源保护与开发的关系具有重大意义。其中，科学划定“三区三线”，区划生产、生活、生态“三生”空间，是协调自然资源科学保护与合理利用的基础性工作。国土空间规划是对国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。国土空间规划的客体是国土，直接服务于空间治理，现阶段空间规划具有战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治、政策引导等功能。

县级国土空间规划具体落实省级以及市级规划战略部署及指标约束，对县域范围内国土空间开发保护做出总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的空间蓝图，是编制县域专项规划与详细规划的依据，是乡镇国土空间规划的上位规划。

一、宁陕县空间规划编制存在主要情况及问题 （一）秦岭生态环境保护任务较重

宁陕县全县位于秦岭生态保护范围,属于国家重点生态功能区，主要有渔洞河水源地保护区、皇冠山省级自然保护区核心区、平河梁省级自然保护区核心区、天华山国家级自然保护区核心区、大熊猫保护公园（国家级）、牛背梁自然保护区、即将形成的引汉济渭水源地区等一系列诸多保护制度，生态保护责任重大，为国家生态建设做出了重大贡献。也由于全县位于秦岭保护核心区，县域内地貌以山地为主，山岭纵横，导致全县自然生态系统脆弱，滑坡、泥石流等地质灾害频发，为今后全县生态建设及修复带来诸多影响。

（二）城镇周边基本农田保护任务较重 由于宁陕县地处秦岭山区,地貌以山地为主,地势平坦适宜耕种的土地较少,优质耕地多位于城镇周边、道路沿线和川地坝区,因而在划定基本农田时,大部分道路沿线耕地划为城镇周边基本农田,而宁陕县城镇发展几乎全部集中在河谷及道路沿线,城镇周边基本农田保护范围较大,导致城镇发展空间受到一定限制。

（三）“三区三线”划定存在突出问题

“三区”是指城镇、农业、生态空间。其中，城镇空间指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间；农业空间指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久

基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地；生态空间指具有自然属性的以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。“三线”是指生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控，新的“三区三线”规划要服务于全域全类型用途管控，管制核心要由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。自然保护地划定不合理的现象突出，是当前“三区三线”中生态空间划定面临的一大问题。我县人多地少，生物多样性富集的区域往往同时也是有人居住的区域。过去，在划定自然保护区范围和边界时，往往具有抢救式保护的特征，基础工作有时不够细致，甚至有贪大求全的倾向，一些在地图上被划定的自然保护地实际上并不符合当地实际，耕地、厂矿、村庄甚至城镇等生产生活空间都被划入其中，导致保护管理出现困难，随着执法力度的加大，这一问题越发凸显。资源开发利用不合理，也是当前“三区三线”划定面临的突出问题。保护优美生态环境和合理开发利用自然资源、建设城镇乡村，最终目的都是为了让人类的生活更美好。在保护生态环境的同时，合理开发利用自然资源是经济社会发展必不可少的活动。然而，过去很长一段时间里，在为经济社会发展提供重要资源保障的同时，我县矿产资源开发利用方式粗

放，资源浪费、环境破坏等问题也比较突出。一方面，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进，作为“工业粮食”的矿产资源需求总量仍将保持高位，一些战略性矿产的稀缺性上升到新高度；另一方面，生态环境保护力度加大，大量生态功能区、各类保护区、水源地的设立，使全域旅游、美丽乡村建设、矿产资源开发的可容纳空间越来越小。在“三区三线”划定中，不合理的划定会使规划的科学性大打折扣，并带来新的问题。此外，分部门划区的做法也亟待改变。传统的“三区三线”划分由单一部门主导，缺乏统筹。此前，城镇开发边界由规划和国土部门划定，永久基本农田保护红线由国土部门划定，生态保护红线则由环保部门划定，并且，在“三区三线”划分中突出以保护耕地资源为核心，在空间管控方面反映为严格控制农用地转为建设用地，但忽略了生态环境保护。2018 年，我国新的机构改革方案将组织编制主体功能区规划、城乡规划管理等职能整合，由自然资源部统一负责建立空间规划体系，履行所有国土空间用途管制职责，突出生态环境保护，为构建空间规划体系、推进“多规合一”奠定了基础。由于宁陕县生态保护红线、永久基本农田保护红线分别由不同部门主导划定，相互之间衔接不够，造成二者之间矛盾突出。在生态保护红线划定过程中，永久基本农田中的部分地块被评价为生态功能重要区或生态脆弱区，因而被划入生态保护红线，造成生态

保护红线与永久基本农田保护红线出现冲突。

二、关于县级国土空间规划编制的建议 （一）转变规划思路，做好底线划定工作 当前我国发展理念已经由“发展才是硬道理”转变为“绿水青山就是金山银山”，深化了“山水林田湖草”的特殊保护与修复，涵养自然生态总量平衡。编制县级国土空间规划，尤其是肩负秦岭生态环境保护重要职责的宁陕县，在规划理念上必须树立底线意识，坚持生态优先，保护为主，优先划定生态保护红线和永久基本农田保护红线，结合地方实地举证，核准生态保护红线边界，勘界定标建立红线保护制度，按照“总量不减少，质量不降低”的原则，以三调、耕地质量等级等别调查与评价，结合地方发展战略，优化永久基本农田保护红线。同时科学划定城镇开发边界，并且建议建立城镇开发边界动态调校机制，对城镇开发边界的实施和管理状况开展定期评估和调整优化。

（二）做好“多规”衔接,统一规划底数底图 在县级国土空间规划的编制过程中，优先对县级城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等各部门规划进行分析评估，做好其与国土空间规划的协调衔接，总结可纳入国土空间规划的内容，实现规划传承。结合第三次国土调查,统一资源调查数据口径,优化解决自然资源多头管理的历史遗留问题,形成精确标准、全域覆盖的空间底数底图。

（三）理清权责边界，建立规划层级传导机制 遵循“一级政府、一级事权、一级规划”的国土空间规划权责边界确定的基本逻辑，围绕政府事权，解决地方面临问题和实际需求进行规划编制，按照“管什么就批什么”、“批什么就报什么”的原则进行规划审批。

县级国土空间规划应以市级规划为指导，采取县级、乡镇级国土空间规划同步推进的工作模式和规划传导机制。同时做好县级国土空间规划对县级专项规划和详细规划的传导，专项规划和详细规划中涉及空间布局的内容，应依据国土空间规划，落实相关约束性指标和各类空间管控要求，相关专项规划报批前应进行符合性审查；专项规划批准后，应将空间要素信息和规划布局要求叠加到国土空间基础信息平台上，加强专项规划与国土空间规划的衔接，确保规划落地。

（四）运用大数据构建空间规划基础信息和管理信息平台 充分运用大数据构建空间规划基础信息和管理信息平台，并借助云计算处理技术和人工智能技术，提高数据处理的自动化和智能化程度。在空间规划基础信息平台和“一张图”成果平台的基础之上，构建公共管理信息共享平台，实现后台基础数据库的统一、规划编制平台的统一、规划信息查询和审批办公系统的统一，实现在“一张图”上共同开展

审批、实施、评估、调整、修编、监管等工作,并按照统一的系统接口规范与上级系统进行对接。

（五）建立常态化体检评估和动态调整完善机制 开展规划“一年一体检”，对规划实施总体情况进行全面体检监测，对违反规划管制要求的行为及时预警。

开展规划“五年一评估”，对规划阶段性实施情况进行综合评估，作为规划调整的重要依据。多部门联合定期评估国土空间规划主要目标、空间布局、重大工程及项目等落实情况。

（六）加强自然资源管理、绩效考核的政策创新 借助国土空间规划的编制和实施，实现县域内自然资源的统筹管理，优化县域国土空间开发与保护格局，更好的保护好秦岭这一国家公园。同时希望上级针对宁陕县等属于国家重点生态功能区的市县，在自然资源管理、绩效考核等方面进行相应的政策创新，出台一定的政策优惠，例如探索建立生态产品价值实现机制、健全生态保护优先的绩效考核评价机制等，打通从“绿水青山”到“金山银山”的转化路径，对县域的经济社会发展予以一定的保障。

XXXX国土空间规划（ 2019-2035 年）

编制工作方案

（讨论稿）

县级国土空间总体规划

( 以下简称 “空间规划” ) 是对县域范

围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署， 是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划

管理的空间蓝图， 是编制相关专项规划和详细规划的依据。 根据 中央关于“建立空间规划体系并监督实施”的重大部署， 县规委决定启动我县国土空间规划编制工作。 为优质高效完成国土空间规划编制审批工作，特制定工作方案如下。

一、指导思想

深入贯彻落实习近平总书记治国理政新理念新思想新战略

和党的十九大和十九届三中全会作出的重要决策部署， 以“统筹规划” 和“规划统筹” 为原则， 统筹推进 “五位一体” 总体布局，协调推进“四个全面”战略布局。以国土空间规划为龙头，立足

XXXX“XXXX”战略定位，围绕建设“五个

XXXX”目标，把握好

城市的战略定位、空间格局和要素配置， 统筹各类发展空间需求， 构建空间规划体系， 切实发挥空间规划的战略引领和刚性管控作 用，发挥好对各专项规划的指导约束作用，全面提高

XXXX县国

土空间治理体系和治理能力现代化水平，为实现“两个一百年”

奋斗目标营造高效有序的空间秩序和山青水美的美好家园。

二、基本原则

（一）坚持全域统筹。 充分发挥县规委的统筹协调作用， 通过国土空间规划，切实解决当前存在的各类空间规划内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题， 强化国土空间规划的战略引领和空间

管控作用， 统筹推进所辖乡镇国土空间总体规划编制工作， 上下联动、自上而下协调划定空间控制线， 实现县域层面的 “全域管控”与“多规合一” ，形成全域“一张底图”和“一个平台”。

（二）坚持刚性管控。 牢固树立和认真践行绿水青山就是金山银山的理念 。牢牢守住生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界三条底线， 提高规划权威性， 强化规划约束管控作

用。转变城市发展方式，由速度增长型向质量效益型转变， 由外延扩张型向内涵集约型转变 , 由粗放式、增量式发展向减量发展、存量发展转变。

（三）坚持问题导向。 通过对现版城市总体规划、土地利用规划的全面评估， 找准当前城市发展中存在的突出问题， 并对照 2020 年全面建成小康社会、2035 年基本实现现代化、2050 年建

成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国各项指标，

围绕

“城市双修、农村双改”计划，提高自然资源保护与利用水平，

完善公共服务配套，提升城乡人居环境，提高城镇发展质量，

贯

彻落实乡村振兴战略。

（四）坚持以人民为中心。 优化城乡功能布局和空间结构，注重完善教育、医疗、体育、文化、养老等公共服务设施配套，适当增加开敞空间和公共活动空间， 提高城市综合承载力和防灾减灾能力。 强化公众参与， 把人民群众满意度和获得感作为衡量

规划编制和实施水平的标准，打造“宜居利居乐居”的

XXXX。

三、工作目标

强化国土空间规划的战略引领作用， 使国土空间规划真正成

为县委、县政府落实

XXXX市区域发展战略的重要手段，成为统

成为引领城市发展和建

审查审批、实施监 筹各类空间需求和优化资源配置的平台，

设的行动纲领。通过推进国土空间规划编制、

管等系统改革，到 2020 年底前，全面完成国土空间规划编制审批工作，形成“一个实施报告、一个指标体系、一张空间蓝图、一个信息平台、一个协调机制”的一套规划成果，建立“事权明晰、权责对应、分级审批”的规划审批体系和“分级管控、分层管控、分度管控”的规划实施监管体系，构建县级空间规划—城

市总体规划—镇（乡）规划—村庄规划等覆盖全域、统筹城乡的全县空间规划体系，实现治理体系和治理能力现代化。

四、任务要求

（一）全面摸清现状，找准问题开展实施评估

一是对建设用地使用情况进行全面梳理和分析， 将现状土地利用、已发生的行政许可等信息进行汇总， 对已建成用地的数量 构成进行分析，摸清城市存量建设用地、备用地情况等，形成完

整的现状数据， 制作全域数字化现状图。 二是将各部门既有空间

规划进行叠合、比对、分析，找出差异，提出协调解决的路径和

方法。三是 在全面摸清现状的基础上，

对现版城市总体规划、土

地利用规划实施情况进行全面评估， 对强制性内容执行情况开展 专题评估， 找准当前城市发展和规划实施中存在的突出问题，

为

国土空间规划编制工作夯实基础。

（二）凝聚社会共识，明确城市发展战略目标

凝聚全社会发展共识， 形成与 “两个一百年” 目标相衔接的城市发展愿景。 落实 XXXX市区域发展战略， 确定城市战略定位，明确经济社会发展、生态保护、宜居环境建设等目标和发展思路。

坚决落实城市 “精明增长” 的要求，做到“大胆规划、小心论证”，着力增强城市整体性、系统性、生长性，不断提升城市承载力、

宜居性、包容度。 一是科学确定城市战略定位。

以更高的站位、

更高的定位分析

XXXX在市、区域层面的战略中的价值和作用。

同时，从对接“两个一百年”和建设宜居城市进一步研究 2020年、2035 年、2050 年的分阶段城市发展目标。

二是合理确定城

市规模。 尊重城市发展规律， 以水资源和土地资源承载能力为硬 约束，多方法、多情景综合确定常住人口规模总量，

实现建设用

地规划零增量，推动城市发展由外延扩展式向内涵提升式转变。三是着力解决“城市病” 。坚持城市发展问题导向，找准当前城

市发展建设的短板、弱项，围绕解决当前发展不平衡不充分的矛

盾，抓重点、补短板、强弱项。 完善解决 “城市病” 的综合方略，针对用地蔓延、交通拥堵、房价高涨、大气污染、城市防涝等问

题，进行专题研究并提出系统性解决方案，

促进城市治理体系和

治理能力的现代化。同时，以广大市民最关心的问题为导向， 完善公共服务设施、公园游憩设施、市政基础设施、公共交通设施

等要素配置， 提升人民群众的获得感和幸福感， 不断满足人民日益增长的美好生活需要。

（三）底线控制原则，强化三区三线刚性管控

按照生态引领、城乡统筹、全域管控的原则， 以用地生态敏感性和建设适宜性评价为基础， 根据市域生态、土地资源环境承载能力，按照底线控制的原则， 统筹考虑市域各类空间规划， 在县域范围内划定生态控制线、基本农田控制线、城市开发边界等刚性管控要素，形成生态空间、农业空间、城镇空间三类空间，实现发展目标、用地指标和空间坐标的“三标”衔接。强化耕地

保护、生态保护和集约用地， 整合生态保护红线、永久基本农田

保护线、水源地和水系、林地、草地、自然保护区、风景名胜区

等各类保护边界。 控制生态廊道， 厘清山水林田湖与城市的关系，

延续历史文脉，展现特殊风貌，形成

XXXX县理想空间格局。确

定城市开发边界内的功能布局和空间结构，实现城市有序建设、

适度开发、高效运行、宜居宜业。 明确城市开发边界外城乡统筹、

村镇发展和线性工程的规划管控要求。

（四）明确政府责任，建立部门协同联动机制

组织编制国土空间规划， 要明确各部门、各乡镇政府的具体

职责、任务分工、时间节点，构建全县统一领导、自然资源部门 具体组织、各单位协同配合的工作机制。通过“共同规划、开门 规划”，把国土空间规划的编制过程变为形成城市发展的社会共 识以及市民参与共建共享共治城市的过程。

统筹政府、社会、市

民三大主体，提高各方参与规划编制、推动城市发展的积极性。 充分听取街道 （乡镇） 各层次发展主体提出的发展目标和空间需

求，充分听取发改、生态环境、教育等职能部门的发展设想和空

间诉求， 充分了解市民对城市发展的意见和建议，

坚持以人民为

中心做规划， 让社会各界和人民群众以主人翁的姿态参与到国土 空间规划编制中来。 充分听取各行业专家学者的意见和建议， 高国土空间规划的包容性和科学性。

提

（五）运用“多规合一” ，实现政府治理能力现代化

一是参照一套标准。 严格按照 XXXX市“多规合一”规划技

术标准、差异图斑分类及处理原则等有关要求，

统一各项工作实

二

操动作，统一各类图纸坐标系， 统一基础数据入库格式标准。 是形成一张蓝图。 以国民经济和社会发展规划、国土空间规划、

环境保护规划和产业布局规划 “四规” 融合为基础， 逐步融合交通、林业、水利、教育、卫生等部门规划和其他专项规划，以生

态底线、城市开发边界和城市路网为核心管控要素， 一的“城乡空间管控一张蓝图”

形成全县统

。三是搭建一个信息平台。 基于

城市基础地理信息数据库， 建立全县统一的空间规划信息管理综 合平台，实现各部门在同一平台上信息共享、

项目生成、业务协

同办理和建设项目联动审批，提高行政审批效率和政府服务水

平。 四是再造一套审批流程。 依托空间规划信息管理综合平台， 启动全县行政审批制度改革，

优化跨部门审批流程、

实行“一口

受理、一表申报、并联审批、同步出件”的网络并联审批模式。 五是建立一组协调保障机制。

建立项目策划生成机制， 审批前期

明确投资、预选址、用地指标等条件， 为后续审批提速创造条件；建立政策保障机制，争取将 “一张图” 控制线管控规则纳入县人大立法范围，出台建设项目审批制度实施办法，加强政策保障。

五、职责分工

（一）县自然资源局： 牵头 XXXX市国土空间规划编制和多规合一平台建设工作。 统筹协调相关部门科学编制行业规划， 构建完整的规划体系 ; 负责城镇开发边界的划定，负责基础地理信

息数据的转换， 负责测绘基础地理数据 （含 1:10000 数字化地形图以及地籍图） ，明确基本农田保护任务及划定方案，负责进行

差异图斑调整， 审核生态保护红线的划定， 特别注重区域性规划设计，打造区域性精品和经典。

（二）县发改局： 研究确定 XXXX战略定位和分阶段发展目

标；研究制定产业发展规划和年度实施计划； 负责对城市总体规划编制成果中涉及产业发展、建设项目等方面的内容进行审核。

（三）市生态环境局 XXXX分局： 负责生态环境保护，分析自然生态敏感性、生态资源承载力，审查生态保护红线的划定，制定生态保护红线的管控规则， 并提供与城市总体规划相关的基础资料。

（四）县财政局： 负责统筹解决城市总体规划编制、信息平台建设、年度维护完善及其他相关工作经费的保障。

（五）县农业农村局： 负责农业产业的发展，提供有关农业空间的规划资料。

（六）县林业局： 负责提供森林、湿地、自然保护区、森林

公园、流域森林生态系统方面的资料 ; 负责各类林地保护范围的划定。

（七）县水利局： 负责水系蓝线、水利设施 , 会同县自然资源局提出蓝线控制要求和水利设施用地需求。

（八）县住建局： 参与审查县城区道路、市政管线等基础设施的空间布局方案， 参与审查城镇开发边界划定， 并提供与城市总体规划相关的基础资料。

（九）县交通运输局： 负责交通规划的编制， 提出公共交通、公路等交通基础设施用地需求， 审查铁路、公路等交通廊道控制线划定方案，并提供与城市总体规划相关的基础资料。

（十）各街道办、乡镇政府：

负责提出各自辖区范围内的城

镇发展战略、发展定位， 会同相关部门协调处理辖区范围内差异 图斑处理，组织协调编制辖区的国土空间规划和“多规合一”工

作。

电力、水文、文旅广体局等其他各有关单位和部门根据工作

需要按要求提供相应规划资料，并配合做好规划编制实施工作。

六、进度安排

1．前期准备阶段（ 2019 年 4 月～ 5 月）：落实专项经费，完

成项目招投标工作。

2．前期工作开展阶段（ 2019 年 6 月～ 2019 年 9 月）：完成

现状摸底调查和现状空间规划的比对；

完成各类空间规划的差异

2019－ 2021 三年行动计划； 图斑消除；编制完成实施评估报告和

开展城市发展战略专题研究； 划定城镇空间及开发边界； 建立“上

下联动、部门联动”的工作机制；建立国土空间规划核心指标体

系；基本完善国土空间规划框架成果。

3．初步成果编制阶段 （ 2019 年 10 月～ 12 月）：完成国土空

间规划初步成果；同步开展相关重大专题研究和专项规划编制，

与“多规合一” 的工作进度保持一致， 探索市域范围的空间管控，

形成初步成果，并上报县规委专家委员会初步审查。

4．深化成果阶段（ 2020 年 1 月～ 3 月）：在初步成果编制的

基础上，细化完善国土空间规划成果， 实现县域范围 “多规合一”

和全域空间管控。广泛征求、听取相关政府部门、专家学者意见

和建议，完善成果，开展规划公示，上报县政府审查，完成相关

审查程序，形成国土空间规划送审稿报市里审查。

5．审查报批阶段（ 2020 年 4 月～ 2020 年 9 月）：根据市里

审查意见，修改完善国土空间规划成果，上报市政府审批， 并初步建立“多规合一”信息系统。

6．宣传与专项规划、控规编制阶段（ 2020 年 10 月 -12 月）：

“多规合一” 信息系统全线运行。 根据国土空间规划编制情况和管理需要， 在全县开展宣传和公众参与活动， 以及各专项规划编制和控规编制等相关工作。

六、工作保障

为确保国土空间规划编制工作顺利进行， 要切实加大组织领导力度，加强各乡镇（街道）、有关职能部门之间的协同联动。

一是提高思想认识。 国土空间规划编制工作涉及面广、工作量大。各乡镇（街道）、有关职能部门必须高度重视，切实增强

责任感和全局意识，发扬协作精神， 形成全县共议发展、共编国土空间规划的良好局面，共同完成好该项工作。

二是加强工作联动。 在国土空间规划编制工作开展过程中，要加强各单位、各部门之间的工作联系和对接，通过提供资料、

集中座谈、专题对接等形式， 充分掌握现状资料、把握规划需求，提高国土空间规划编制的前瞻性和科学性。

三是促进公众参与。 健全专家咨询与公众参与机制，

充分利

用新闻媒体、网络等手段，采用咨询、交流、公示等方式，广泛 征求社会组织、企业、个人等各方意见，促进公众参与，提高国

土空间规划编制的科学性。

相当不错！

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