政府采购协议对我国政府采购制度影响(doc7)

政府采购协议对我国政府采购制度影响

政府采购制度是公共财政体系管理中的一项重要内容，是市场经济国家管理直接支出的一项基本手段。政府采购（Government

Procurement），也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在财政监管下，以法定方式、方法和程序，利用国家财政资金和政府贷款，从国内外市场上购买商品、工程和服务①的消费行为。

政府采购制度形成于 18 世纪西方自由资本主义国家，最早可以追溯到 1761 年美国《联邦政府采购法》，迄今已有 200 多年历史。由于这种制度以公开招标为原则，从决策到监督体现了广泛的公平性、公正性和规范性，因此被称之为“阳光下的交易”。

一、O WTO 政府采购协议的主要内容

WTO《政府采购协议》1994 年 4 月经缔约方签字通过后，于 1996 年 1 月 1 日正式生效。它在WTO法律体系中属于附件四的四个“复边贸易协议”（Plurilateral Trade Agreement ）之

一，仅对签字成员方有拘束力，而不是对全体成员方有效。

《政府采购协议》由两大部分组成，第一部分包括序言和 24 个条款，第二部分为《政府采购协议》的附录②。其主要内容可以归纳以下几方面：

（一）目标和原则

《政府采购协议》的基本目标是：

1、通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易现行的环境。

2、通过政府采购中竞争的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和高效率。

《政府采购协议》对缔约方政府采购强调了以下原则：

1、国民待遇原则和非歧视待遇原则。各缔约方不得通过拟订、采取或实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或供应商而歧视外国产品或供应商。

2、公开性原则。各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开。

3、对发展中国家的优惠待遇原则。考虑到发展中国家的经济和社会发展目标、国际收支状况等，要求有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供特殊待遇和差别待遇，以照顾其发展、财政和贸易的需求。

（二）适用范围

《政府采购协议》的适用范围包括：

1、采购主体：是“由直接或基本上受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”，不仅包括政府机构本身，而且包括其他实体，如政府代理机构；不仅包括中央一级的政府实体，还包括地方政府采购实体。各缔约方在加入《政府采购协议》时应提供一份采购实体清单，列入《政府采购协议》附件。只有被列入清单的采购实体才受《政府采购协议》的约束。

2、采购对象：适用于缔约方一定金额的货物、工程（基本建设工程特许合同除外）和服务的采购。其中中央一级采购实体在货物采购方面受协议管辖的最低限价为13 亿特别提款权，而中央一级采购实体在服务方面、地方一级采购实体在货物和服务方面受协议管辖的最低限价由各成员方协商确定，并列入《政府采购协议》附件③。工程采购项目，以联合国中央物品分类第五十一章所列的建筑工程为准。但对于涉及国家安全的采购，包括武器、弹药、战略物资的采购，或与国家安全及国防密切相关的连带采购；以及涉及到维护公共道德、公共秩序、公共安全、人民与动植物的生命或健康、

知识产权、保护残疾人组织、慈善机构或劳改产品等方面的采购，不适用《政府采购协议》。

（三）采购方式

《政府采购协议》规定比较灵活。主要有三种方式：

1、公开招标采购，是指通过公告程序，邀请所有感情趣的国内外合格供应商参加招标的采购程序。

2、选择性招标采购，是指各采购实体在与采购制度的有效实施相一致的情况下，通过公告程序，最大限度地邀请国内外合格供应商参加投标的采购方式。

3、限制性招标采购，即《政府采购协议》第１５条规定的采取公开招标或者选择性招标后，有下列情形发生时可不通过公告程序采取的采购方式：（1）没有供应商参加投标或者无格标；

（2）对于艺术作品或者因保护专利和版权、技术原因等，供应商独此一家，无其他替代选择；（3）出现了无法预见的极为紧急的情况；（4）如更换供应商将不能满足要求而必须向原供应商采购替换零备件；（5）因研究开发需要或者特定合同需要而续购的产品和服务：（6）追加的工程采购必须由原供应商办理且金额未超过原主体合同金额的 50%；（7）在商品市场上采购的产品；（8）只有短时间内出现的对政府机构及其下属机构极为有利的向非经常供应商的采购；（9）与设计比赛获胜者签定的采购合同。

4、谈判式采购，是指一缔约方在严格的限制条件下，在授予合同程序同投标人进行谈判。这些条件包括：（1）采购方在发出招标邀请时已表达这种意图；（2）通过评估，没有一个投标明显优于其他投标；（3）谈判应主要用来坚定各个投标的优劣；（4）在谈判中采购人在不同的供应商中实行差别待遇。

（四）质疑程序

《政府采购协议》第 20 条规定，当一供应商对某项采购违反《政府采购协议》的情形提出质疑时，每一缔约方应鼓励该供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑；有关供应商应在知道或应当知道该项质疑之日起 10 天内开始质疑程序，并通知采购实体；各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理；为纠正违反《政府采购协议》的行为，确保商业机会，质疑程序中可以采取暂时的果断措施，在决定是否采取这种可能造成该采购过程中断的措施时，应考虑可能对有关利益包括公共利益产生的重大不利后果。同时，为维护商业和其他有关方面的利益，质疑程序一般应及时结束。

二、我国现行政府采购制度与 WTO 《政府采购协议》相比存在的问题

我国政府十分重视政府采购立法工作，曾先后草拟了《政府采购条例（草案）》、《中央机关政府采购条例（草案）》，1994 年 4 月依据《中华人民共和国预算法》立法原则，制定颁布了《政府采购管理暂行办法》。同年 6 月又颁布了两个配套办法，即《政府采购合同监督暂行办法》和《政府采购招标投标管理暂行办法》。2001 年《政府采购法》正式颁布，2004 年，三个部长令也颁布实施，目前，政府采购资金管理暂行办法、政府采购市场准入办法也正在草拟酝酿阶段。

在地方立法方面，上海市于 1995 年制定了我国第一个政府采购试行办法，几经修改，1999 年 4 月，正式制定《上海市政府采购管理办法》和配套措施等 6 个办法。目前，全国已有近 30 个地区制发了政府采购规章和制度，其中，深圳市在 1998 年制定的《深圳经济特区政府采购条例》是我国第一个政府采购的地方性法规。1999 年 5 月24 日，国家发行了政府令对中央和地方政府实行政府采购下达了明文规定，从而标志着我国政府采购开始走向规范化、普遍化和制度化。

《政府采购协议》虽然属于 WTO 成员方选择参加的协议，只是对签字国有效，但随着世界经济全球化和市场一体化的趋势，以及我国进入世贸组织脚步的临近，在不久的将来，中国开放本国的政府采购市场应是历史的必然。但是，在我国现阶段政府采

购工作仍属全新领域，相关立法起步较晚，政策法规尚不健全，与 WTO《政府采购协议》的要求相比仍存在较大的差距。主要表现在：

1、法律保障方面

我国推行政府采购制度工作起步较晚，近几年全国各地都在陆续试点推行，但到目前为止，许多省、市、自治区虽然根据自己的实际情况，制定了相应的办法和措施，但我国《政府采购法》刚刚出台，实施细则还没有制定出来，尚未形成统一的政府采购体系。而各地在政府采购实际操作时存在较大的随意性和不规范性，有些问题无法可依，无章可循，只有靠一些规范性及领导的支持运作，缺乏法律的保障。

2、政府采购最低限额的规定方面

《政府采购协议》规定各缔约方的中央政府机构采购合同的限额为 13 万特别提款权④，而地方政府机构和政府下属机构由各缔约方自行规定。依据国际惯例，地方政府的采购合同起始限额均高于中央政府采购合同的起始限额。我国目前尚无统一的采购限额规定，而各地实际操作的限额一般都较低，如上海市《2000 年政府采购目录》规定：单项采购金额超过 5 万元或以一级预算单位汇兑统计年批量采购超过 100 万元的货物；合同金额超过 100 万元的土建、安装、装饰、市政道路等各类工程；单项金额超过50 万元的服务。这意味着一旦我国加入 WTO《政府采购协议》，上述所列超过 5 万元、50 万元、100 万元的政府采购市场都将对其他缔约方开放，这样的规定对保护本国企业而言显然是很不利的，也与国际上通常做法相。

3、政府采购机构的确认方面

目前，各地政府采购大多数由地方政府协调有关部门参加组成政府采购委员会，在财政部门设立政府采购中心。这两个机构在实践中既可以审查采购主体资格，又可以在供货合同由采购单位和供应商商定的情况下，以监督方身份承担见证职责。这实际上就等于承负可能出现的经济纠纷的责任，因而这两个机构实质上既是政府采购组织者，又是政府采购管理者，在市场经济中既扮演采购员，又兼裁判员，这种身份上的双重性，

必然导致职责上的混淆。因此，这样的组织形式在法律和行政体制方面如何定位、职责如何衡量，都是需进一步解决的问题。

4、预算管理形式方面

目前，全国各省、市的政府采购工作大多是经地方政府批准，由财政部门组建采购中心进行日常操作。采购中心一般为全额拨款的事业单位，但也有部门地区确定为自收自支的（或定额补助）事业单位，还有的地方采取在财政局相关处室基础上“两块牌子，一套人马”的安排，而机构组织形式和经费来源的不同，必然在相关程度上决定着政府采购中心在工作中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深浅，这种经费上的自助自支方式可能使采购中心因关注自身利益而不能保持公平、公正地安排采购活动。

5、采购方式方面

我国《投标招标法》规定的招标方式包括公开招标和邀请招标，而 WTO《政府采购协议》规定的招标方式包括公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标采购和谈判式招标采购四种。从范围上看，我国招标方式更为狭小，选择余地小，对开放后的中国市场不利。

6、质疑程序方面

我国大部分地方立法只规定了一旦发生纠纷可以向政府采购管理办公室投诉，但没有规定投诉的程序，投诉的期限、质疑受理机构及采购过程中断等问题也未作明确规定。

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1 导言

1.1 写作背景

2001年12月11日，在多哈会议的最终决议上，中国加入了世界贸易组织，由此迎来了新的机遇和挑战，尤其在是否接受WTO的《政府采购协议》的约束方面。实际上，在我国实际申请加入世贸组织的谈判过程中，《协议》的一些主要缔约国就将签署该《协议》作为支持我国加入世贸组织的一个重要条件。美国确定了协议谈判的三个重要对象，即中国、中国台湾及澳大利亚。欧盟甚至提出，我国可先签署《协议》，并先享受《协议》的权利，后承担义务，即我国的供应商可先进入欧盟的采购市场，获取采购合同，到一定时间以后，再开放我国的政府采购市场。为了履行我国对世界贸易组织（WTO）的承诺，2007年12月底，财政部部长谢旭人代表我国政府，签署了中国加入WTO《政府采购协议》（GPA）申请书。同时，我国常驻WTO代表团将申请书和中国加入GPA初步出价清单递交给WTO秘书处，标志着我国正式启动加入世界贸易组织《政府采购协议》谈判。 1.2 相关研究状况

就国内而言，对政府采购的研究起步比较晚，研究时间相对较短。所以现在国内在此方面的研究主要是侧重于对我国政府采购制度理论和GPA的内容要求的比较分析，在这方面的研究中只有少数的专家学者对我国加入GPA后面临的问题进行过分析，总体而言，该方面的研究很是单薄。

另外，国内对我国现实的采购制度和采购市场的分析侧重于微观分析，主要是在单一问题上的讨论，如孟春《政府采购与实践》这部著作中主要阐述我国采购制度存在问题进行分析，他认为目前问题是组织管理机构不确定，大多数地没有成立专门的采购机构；采购的政策法规不完善，操作程序不规范；采购内容较为单一，多为设备购买、公务用车等。故在此笔者将面临的挑战和解决策略进行初步讨论。

1 1.3 写作目的

正式启动加入WTO《政府采购协议》的谈判，这表明我国政府采购市场开放进程日益加快。我国应如何面对政府采购市场开放的新形势，认真研究和分析加入《政府采购协议》对经济和社会发展的影响，并提出相应对策，成为十分重要和紧迫的课题。 在此背景要求下，笔者对这一问题进行初步研究。

2 WTO《政府采购协议》和我国政府采购制度的基本情况

2.1 《政府采购协议》的主要内容 2.1.1 《政府采购协议》的定义

《政府采购协议》是世界贸易组织管辖的单项贸易协议，是各参加方对外开放政府采购市场，以实现政府采购国际化和自由化的法律文件。《政府采购协议》并不属于加入世界贸易组织所需签订的一揽子协议的范围。根据《政府采购协议》规定，该协议只约束签字接受它的世界贸易组织缔约方，而未加入该协议的缔约方则无需承担协议所规定的义务。《政府采购协议》由序言、适用范围、国民待遇和非歧视性待遇、向发展中国家成员提供特殊的差别待遇、技术要求、投标程序、资料和审查、义务的执行、本协定的例外、最后条款十个部分组成。 2.1.2 《协议》在WTO 体系中的位置和性质

《政府采购协议》是WTO 协定附录4 中的现《政府采购协议》是WTO 协定附录4 中的现存的两个单项贸易协议之一，按照WTO 的惯例，《政府采购协议》属于WTO管理对象范围之内，但接受该协议，仅限于该协议的缔约方，没有规定其他加入WTO 的成员方必须承担《政府采购协议》的义务。因此，《政府采购协议》并非WTO中强制接受的一揽子协议的一部分，而是属于诸边协定，尚未纳入到WTO的多边权利与义务的法律框架中。同时，该协议是自愿加入的，即使是WTO成员也没有必须加入的强制

2 性义务。虽然《政府采购协议》在性质上只是个自愿加入的诸边协议，但协议各成员方认为该协议对于贸易自由化非常有意义，迫切希望政府采购市场开放范围扩大和成员方增加。

2.1.3 《协议》目标和原则

《政府采购协议》的基本目标是：第一，通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边 框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易现行的环境。第二，通过政府采购中竞争的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和高效率。同时，《政府采购协议》对缔约方政府采购强调了以下原则：第一，国民待遇原则和非歧视待遇原则。各缔约方不得通过拟订、采取或实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或供应商而歧视外国产品或供应商。第二，公开性原则。各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开。第三，对发展中国家的优惠待遇原则。考虑到发展中国家的经济和社会发展目标、国际收支状 况等，要求有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供特殊待遇和差别待遇，以 照顾其发展、财政和贸易的要求。 2.1.4 《协议》的适用范围

《政府采购协议》的适用范围包括采购主体、采购对象、契约形式、采购限额以及适用的排除等诸方面。

（1）采购主体。WTO《政府采购协议》适用于缔约方政府部门及其代理机构，包括中央政府部门、地方政府部门及其他公共部门。各缔约方在加入《政府采购协议》时应提供采购实体清单，列入《政府采购协议》的附件。只有被列入清单的采购实体才受《政府采购协议》的约束。

（2）采购对象。WTO《政府采购协议》适用于货物、工程和服务的采购。所谓货物是指各种各样的物品，包括原料、产品、设备、器具等；工程是指新建、扩建、

3 改建、拆除、修缮或者翻新构造物及其附属设备以及建造房屋、兴修水利、修建交通设施、铺设下水道等，不包括基本建设工程特许合同的采购，如BOT 基本建设合同；服务是指除货物和工程以外的任何采购，包括专业服务、技术服务和培训等。

（3）契约形式。WTO《政府采购协议》适用于任何契约形式的采购，包括购买、租赁、分付款购买、有无期权购买以及产品与服务联合的采购。

（4）采购限额。《政府采购协议》根据WTO 的国民待遇原则，要求将采购合同限额列入《政府采购协议》的附件中。其中，中央政府的采购，明确规定限额为13 万SDRi，而地方政府的采购限额则由各缔约方自行列入《政府采购协议》的附件中。

（5）适用的排除。政府在采购国家安全所需物资时可以不适用《政府采购协议》，不过对于国家安全的定义，协议却并未作出具体界定。 2.1.5 《协议》的质疑程序

《政府采购协议》第20条规定，当一供应商对某项采购违反《政府采购协议》的情形提出 质疑时，每一缔约方应鼓励该供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑；有关供应商应在 知道或应当知道该项质疑之日起10天内开始质疑程序，并通知采购实体；各项质疑应由一家 法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理；为纠正违反《政府采购协议》的行为，确保商业机会，质疑程序中可以采取暂时的果断措施，在决定是否采取这种可能造成该 采购过程中断的措施时，应考虑可能对有关利益包括公共利益产生的重大不利后果。同时， 为维护商业和其他有关方面的利益，质疑程序一般应及时结束。 2.2 我国政府采购的现状

政府采购制度在发达的市场经济国家已有一二百年的发展历史。政府采购在我国也是客观存在的，并且具有相当大的规模，因为我国各级政府以及事业单位和提供公共服务的团体每天都要使用国家财政性资金和政府贷款购买货物、服务和工程，

4 但我国长期以来实行的是自行分散的采购，没有形成完整而统一的制度。20世纪90年代中期，一些省市开始进行政府采购改革试点工作，随后五到六年时间，这工作在全国发展开来。深圳市率先制定了全国第一部政府采购的地方性法规。随后各省、市、自治区相继出台了政府采购的规范性文件、规章、办法或相关制度；政府采购的管理体制、主管机关和操作机构逐步建立和完善；中央有关部门也逐步开展了政府采购的试点。据资料显示，我国的政府采购从1996年开始试点，到1998年逐步扩大，再到2000年的全面铺开，现在已是初具规模。据统计，我国1998年政府采购额度为31亿元，1999年为130亿元，2000年为653亿元，仅3年间，就增加了20倍，占财政支出的比重从1998年的3%增加到2001年的3.5%，占GDP的比重则从0.4‟增加到7‟。实践证明，政府采购这一制度已经在我国扎根生长。政府采购作为改革公共支出的一部分是一个创新型制度，它的实施将有利于提高政府宏观调控能力，提高财政资金使用效率。但从我国现在的政府采购状况和我国2002年的《政府采购法》来看，与世贸组织《政府采购协议的要求存在较大的差异，所以我国在加入GPA的谈判中压力应该很大。

3 《政府采购协议》与我国现行制度的差异

3.1 采购主体的规定

在《协议》中规定：采购主体不仅包括中央政府和地方政府实体，而且包括公用事业实体。在大所数国家，这个实体适用范围主要是依据采购主体的功能确定的，即：凡是政府机关为社会提供公共服务的单位采购工程、货物和服务，都确定为采购主体。而我国在讨论采购主体时，涉及根据使用资金的性质确定主体的问题。因此，在我国《政府采购法》中，政府采购的主体范围远远小于世贸组织的《政府采购协议》规定的采购主体。

5 3.2 采范购围的规定

世贸组织《政府采购协议》规定的采购范围宽，是以概括式去规定的，即：任何契约方式的采购；包括货物、服务、工程、货物与服务的组合的采购。而我国现在的《政府采购管理暂行办法》和地方性法规以列举式来规定，采购范围较窄，包括购买、租赁、委托、雇佣；原材料、燃料、设备、产品；建设工程，包括新建、改建、扩建、装修、拆除，修缮。同时我国在采购范围的客体规定上较《协议》的外国产品、服务及供应商享受国民待遇这三项的基础上有增加了本国货物、工程和服务。

3.3 政府采购最低限额的规定

《政府采购协议》规定各缔约方的中央政府机构采购合同的限额为13万特别提款权，而地 方政府机构和政府下属机构由各缔约方自行规定。依据国际惯例，地方政府的采购合同起始 限额均高于中央政府采购合同的起始限额。我国目前尚无统一的采购限额规定，而各地实际 操作的限额一般都较低，如上海市《2000年政府采购目录》规定：单项采购金额超过5万元 或以一级预算单位汇兑统计年批量采购超过100万元的货物；合同金额超过100万元的土建、安装、装饰、市政道路等各类工程；单项金额超过50万元的服务。这意味着一旦我国加入WTO 《政府采购协议》，上述所列超过5万元、50万元、100万元的政府采购市场都将对其他缔约方开放，这样的规定对保护本国企业而言显然是很不利的，也与国际上通常做法相悖。 3.4 采购方式的规定

我国《投标招标法》规定的招标方式包括公开招标和邀请招标，而WTO《政府采购协议》规定的招标方式包括公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标采购和谈判式招标采购四种。从范围上看，我国招标方式狭小，选择余地小，对开放后的中国市场不利。 3.5 质疑程序的规定

6 我国大部分地方立法只规定了一旦发生纠纷可以向政府采购管理办公室投诉，但没有规定投诉的程序，投诉的期限、质疑受理机构及采购过程中断等问题也未作明确规定。而在《政府采购协议》中，对以上问题均有明确的规定和解释。《协议》首先建立了鼓励磋商解决质疑的制度。规定，当一供应商对一项采购违反本协议的情况提出质疑时，每一缔约方应鼓励该供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑。在这种情况下，采购实体应对此类质疑给予公正和及时的考虑，但不能有碍供应商在质疑制度下获得处理此质疑的纠正措施。同时，《协议》对质疑程序提出了以下要求： 第一，是质疑程序应是非歧视、及时、透明和有效的。 第二，是质疑程序应以书面形式提供其质疑程序并便于获得。 第三，是质疑程序的时间规定。对质疑程序的开始时间，《协议》规定，有关供应商应在知道或理应知道质疑事项的一定时间内开始质疑程序，并通知采购实体，但这一时间不得少于10天。此外，对质疑程序的结束时间，《协议》也原则性规定，为了维护商业和其他有关各方的利益，质疑程序应及时结束。 第四，是质疑审议程序。质疑审议可以由法院作出，也可以由与采购结果无关的独立公正审议机构进行审理。但在由非法院机构作出审议时，该项审议应受到司法审议，或者其审议程序包含了以下程序规定:在作出一份评价或决议之前，能听取参加人陈述意见；参加人应参与所有过程;审议过程公开进行;应书面就作出的评价和决议的依据进行说明;证人可以出席；文件应向审议机构透露。

4 加入《政府采购协议》后我国面临的风险与挑战

4.1 采购体系的不适应

采购市场的统一度与WTO所要求的贸易自由化相距甚远。如果没有国内统一开放的采购市场的建立和完善，就谈不上与国际大市场的真正对接和融合，而构建国

7 内统一采购市场，就必须从根本上消除地方保护，打破地区封锁。我国目前在不少地方都存在着市场壁垒，有些地方政府采购政策明文规定只允许采购本地产品，实施严格的“入境”、“准入”限制，同时又禁止本地资源、资金流向外地，美其名曰“肥水不流外人田”。而 WTO的一个重要目标就是要求各成员国和地区相互开放市场，最大限度地实现全球贸易自由化，WTO框架下的对外开放，无论是开放领域的广度，还是市场准入的深度，都不能与传统意义上一国政府单边开放同日而语，很难想象，在这个统一的世界贸易体中，我们还能保持这种地方色彩浓厚的政府采购政策。

我国政府采购目的不明确，没有发挥对高新技术产业的扶持、引导和保护作用，没有充分发挥政府采购的主动积极作用。所谓政府采购的主动的积极作用，就是通过政府采购这种公共政策，来推动高新技术的产业化发展，推动经济的快速稳定的发展。在美国，政府采购通常通过购买新技术来开拓市场和降低商业风险。以美国民用计算机的早期开发为例，朝鲜战争期间，IBM公司调查了各种国防研究中对计算机的需要，决定在一种通用计算机的研制上投资300万美元，1952年，该公司完成了701型机的交货，主要出售给政府。战争结束后，其技术大量用于民间，促成了今天IBM的辉煌。在美国，发明创造的主体是企业，但是政府的作用也不容忽视。据统计，1980年美国政府采购各种研发项目的支出总额为876.49亿美元，占GDP的2.3％，1996年为1408亿美元，占GDP的2.5％。这些都为美国的“新经济”的腾飞打下了坚实的基础。而我们当今所缺的，恰恰就是这些重新定位的公共政策。 4.2 政府采购的运行机制的不适应

在我国，由于政企不分现象仍普遍存在，采购过程中，经常使用财税返回、贴息等办法扶持国有企业，这明显不符合WTO的有关规则，而对WTO所允许的通过市场采购本国产品的手段却很缺乏，很不熟悉。同时目前我国设立外资企业的审批和经营许可制度不适应，实质性审批的条件过多、过于苛刻，有歧视贸易之嫌；禁止

8 和限制外商参加采购的行业、项目偏多，不符合WTO的有关规则。并且我国大多数地区仍实行分散采购的体制，在实践中出现了重复采购的现象，而采购标的产权主体虚位又使得各个采购主体之间难以调剂，造成资源浪费。最后在根据我国现行《招标投标法》的规定，我国招标采用的是最低价标中标制度，这种制度的弊端在于会使某些不良供应商以投机心态进行投标，故意压低合理价格，削价竞标，这样很难保证工程的质量。与以上相伴随的问题还有就是财政资金运用效率低下。在资金的具体使用过程中，财政部门无法行使控制采购资金的职能，结果大量采购资金被挪用，随意采购、盲目采购、重复采购现象多见。 4.3 经济和环境面临压力 4.3.1 对我国民族工业的影响

加入GPA不利于我国民族工业发展壮大。由于国际贸易的发展，私营领域早已成为国际贸易一体化的领域，各国对这一领域的保护已非常有限。政府采购市场是各国对国内市场进行保护的最后保留地，各国政府都尽量通过对本国政府采购市场进行保护，鼓励在政府采购中优先购买本国产品，以促使本国民族工业的发展。一旦我国放开了政府采购市场，我国政府将面临着如何利用这一巨大市场保护和促进民族工业的发展问题。随着我国出口产品的升级，即由农副产品向工业产品转变和劳动密集型向技术型转变，由于这些产品最大的需求者是各级政府部门，要进一步扩大我国产品的出口实际上就需进入其他国家的政府采购市场。这样，就需相应开放我国的政府采购市场。但是，长期以来，我国产品多是低层次水平的重复生产，根本无法与实力雄厚的国外厂家进行竞争，即使政府采购市场对等开放，我们的产品也很难打入国外政府采购市场，在国内政府采购市场更是疲于招架。此外，由于我国没有私人采购市场和政府采购市场的正确划分，政府采购市场就谈不上特别管理的问题。如今，过早地将政府采购市场同私人市场一样向国外公司开放，在某种程度上使我国民族工业受到了损害。更有甚者，在有些政府采购中，盲目的崇洋媚

9 外心理使大量本应注入民族工业的公共资金流向国外企业，这是一个值得深思的现象。

4.3.2 不利于保护我国经济、军事等方面的安全

政府采购的对象包罗万象，既有标准产品，也有非标准产品；既有有形产品，又有无形产品；既有价值低的产品，也有价值高的产品；既有军用产品，也有民用产品。为了便于管理和统计，国际上通常又按其性质将采购对象分为货物、工程和服务三类。在国家大型工程的承包方面，我国虽然有诸如大量廉价的劳动力、较为成熟的中低技术等优势，但在技术含量较高、资金投入较多的项目上，我国国内承包商不但没有了比较成本优势，反而可能会比国外承包商的成本更高，而且还不能很好地保证工程的质量和进度，这就有必要在国际上招标。让国外的公司承包关系到我国国计民生的重大工程项目，将会对我国的经济甚至社会安全构成威胁。另外，我国军事上使用的电脑、战斗机、战舰等很多产品也是通过招标的方式向国外公司购买的，这无疑会在一定程度上威胁到我国的军事安全。这也是我们在政府采购市场对外开放的过程中必须引起高度重视的问题。 4.3.3 不利于保护环境，缓解就业压力

开放我国的政府采购市场后，不仅国外企业可以进入我国的政府采购市场，提供货物和服务，承包工程，我国国内企业也可以进入国外的政府采购市场。另外，国外企业进入我国的政府采购市场，其产品的技术含量一般较国内同类产品要高，我国政府采购部门购买了国外产品，就必然会减少对同类国内产品的购买，使这类产品的销量下降，企业收入减少，生产规模缩小，这就必然会出现工人过剩的现象，从而导致工人失业。而国外的跨国公司提供的服务产品种类繁多，质优价廉，如一些国外的投资咨询公司能为我国政府部门及其公共项目提供各种理论分析、实证研究以及政策建议，这也是我国的国内公司所要努力学习的。另一方面，我国的企业进入国外政府采购市场，外国政府采购部门也可购买我国产品，这当然有助于我国

10 产品的出口，提高创汇能力，但国外政府购买的中国产品往往是那些会浪费自然资源、破坏生态环境、国外企业不愿生产或者国外政府限制生产的产品，如果我们一味追求出口创汇，而不关心生态环境、自然资源的保护，不注意经济及贸易的可持续发展，结果将是得不偿失。此外，我国部分国内企业经营观念落后，缺乏现代营销思想，没有意识到政府采购带来的巨大商机，没有发挥自身的竞争优势。 4.4 法律法规体系不适应

首先，我国的法律体系不健全。当前，在政府采购中，无法可依或法律依据不足的现象相当普遍，没有专门的部门法，《投标法》内容含糊不清、规定过于笼统、解释空间过大，造成执法难、随意性大的现象经常发生；在实践中，还存在着部门规章和地方法规相互矛盾，甚至否认法律的现象。其次，我国法规和政策的透明度和可预见性较差。WTO十分强调透明度原则，在乌拉圭回合达成的《服务贸易总协定（GATS）》中，对透明度原则作了如下规定：“各国政府必须公布所有与服务贸易有关的法律和规定，并且必须在1997年底前，在政府机构中建立咨询点。„„此外，对于已做出具体承诺的服务部门所适用的法律法规，各国政府还必须将任何变动情况通知WTO。”目前，我国政府采购部门主要以内部文件和规定作为管理依据，政策本身透明度不高，政策执行程序透明度更低，而且存在着严重的长官意识，与WTO要求相差甚远。此外，法规、政策统一性、稳定性、连续性不够，也影响我国履行WTO的最惠国待遇和国民待遇义务。

5 我国应对挑战的几点建议

5.1 改进政府采购过程

改进政府采购过程。首先，应该尽快完善政府采购信息公开制度。公开透明原则是政府采购最主要的原则之一，该原则在GPA 中进一步得到明确重申，其具体体

11 现为：一要求公开采购信息。采购信息应该在规定场所或刊物上公开，并且必须能够为每个采购商所得到，不能保密；二要求招标投标等政府采购环节，法律规定公开的必须公开，尤其是在公开采购中；其次，应该建立和完善政府采购招标代理制度。我国《政府采购法》规定纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购，因而法律应该对此进行规范，尤其是采购代理机构的注册资金、固定场所、技术力量等进行定期和不定期评估的相关规定；最后，应该建立和完善政府采购资格审查制度。资格审查制度是指对政府采购的供应商能否成为政府采购相对方进行的审查，供应商只有通过相应的资格审查，才能够向政府提供货物、工程或服务。因此，这项制度的建立有利于政府采购货物、工程和服务质量的提高，从根本上保障政府采购的高效性。 5.2扩大政府采购领域

这里说的扩大，主要是指将工程采购纳入《政府采购法》的适用范围。因为工程采购的金额往往数目很大，如果对工程采购不进行法律规范，就很难抑制在工程采购中的各种腐败现象。同时这也包括提高政府采购限额。目前，我国各地政府采购制度虽然规定了采购限额，但普遍低于GPA的采购起始限额。所以，在兼顾各地实际情况的基础上，适当提高我国政府采购限额，既有利于保护我国国内企业的利益，也不违背我国以发展中国家身份加入 WTO 的初衷。 5.3 充分利用《政府采购协议》

5.3.1.充分利用GPA有关条款控制开放程度

《政府采购协议》的贸易自由化要求不是很高，各国政府可以自主地决定相关领域的开放程序。本国政府对《政府采购协议》的义务的控制性主要表现为：第一，只有本国政府列入附件1的政府采购实体进行的采购才承担相应的市场开放的义务。第二，对于次中央政府的采购，成员方可以严格按照互惠原则协商确定彼此开放的领域。第三，不实行最惠国待遇原则，相应的对外开放领域只取决于两国政府的双

12 边谈判，本国可以有选择地决定对相关国家开放比较优势的产业领域。第四，《政府采购协议》第23条规定了涉及国家安全和公共利益方面的例外来限制《政府采购协议》适用，维护成员方的国家主权。然而，究竟什么是国家安全和公共利益，该协议并没有明确的说明。第五，该协议对于发展中国家规定了相应的优惠措施。同时第5条规定了可以允许成员方相互协商来排除适用于国民待遇的规定。 5.3.2.认真研究GPA关于采购国货的一些惯例和做法

政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。因此，我国在加入GPA后，可以根据该协议的例外条款和关于发展中国家的特殊待遇及技术援助规定，对国内产品实行优先的政府购买政策，从而有效地保护和促进国内产业的发展。利用政府采购手段保护国内企业方面的主要措施主要有：(1)规定国际采购的本地含量，即规定在国际采购中本地产品的劳动的含量。如美国在1933年制定的《购买美国产品法》，规定联邦政府在购买货物或签订公共工程委托合同时，必须有购买美国产品或使用美国物资的要求，即原产地制造比率须超过50%。此法令不适用于违反公共利益、采购成本高于外国产品6%以上、美国境内没有制造等采购项目。这一措施的作用在于当国外产品不符合条件时，可以限制国外产品进入；或者当政府采购中购买的是国外产品时，可保证国外进口产品中我国劳动力和原材料的含量，从而间接地促进我国劳动力、原材料的出口和保护国内工业的发展。(2)价格优惠，即在国内外产品性能相同的情况下，给予国内产品适当的价格优惠。(3)优先购买本国产品，即在进行政府采购时应充分考虑我国国内产业发展的要求，在同等条件下尽量购买本国产品。如欧盟于1993年1月规定，自来水、能源、运输及通讯等公共事业在采购时，必须采购当地产品50%以上，凡3%价格差异以内的，应优先采购欧盟产品。(4)禁止购买外国产品，即在进行政府采购时，运用国家安全、环境保护等“协议例外”的正当理由，禁止或限制外国厂商进入我国政府采购市场的某些领域，从而达到保护国内工业的目的。如我国台湾地区曾在《政府机关及公

13 营事业机构办理进口签证须知》中规定。对于机械、电子、电机等机器设备的进口，超过60万美元时应附工业局无产制说明，否则无法获得进口签证。(5)贸易补偿，即为了培育本国产业或改善国际收支，要求中标的外国供应商需达到某个比例的国内采购，或者必须转移某项技术，或者需在国内建厂制造等。如美国根据1991年的道路运输效率法规定，各州接受联邦运输部补助采购包括轨道车辆等大众运输机械时，在其采购成本中必须有60%以上的美国产品，而且车辆最后须在美国国内组装。

我国在长期的计划经济中没有政府采购市场这个概念，改革开放以后，一些政府部门的采购又存在盲目追求外国产品的现象。一些预算单位只要具备支付能力，一般是优先购买外国产品。即使有的国内产品完全能够满足其需要，而且也具有价格优势，也不愿意购买。这种做法直接冲击了国内产品的市场，加剧了国内企业生存和发展的困境，严重损害了国家利益，有悖于政府采购的原则。因此，在加入GPA之际和建立我国政府采购制度的同时，应该考虑通过法律形式，强制要求政府采购机关必须优先购买国内产品，从而促进国内企业的发展，同时起到扩大内需的作用。 5.4 完善法律法规管理体系

5.4.1 建立完善的政府采购法律体系

西方政府采购制度发达的国家都有一套较完整的法律体系来规制政府采购的各个方面和环节。如美国,不仅有《联邦政府采购法》、《购买美国产品法》、还有《军事服务采购法》、《联邦财产和行政服务法》、《联邦采购政策办公室法案》等一系列法律法规。相比之下,我国现有的法律规制则过于原则化和简单化《政府采购法实施细则》迟迟未出台,且《政府采购法》与《招标投标法》、《合同法》、《行政诉讼法》等诸多法律之间的分工衔接有待进一步的立法修改。《政府采购法》与WTO 的《政府采购协议》在主体范围、争端解决机制差异等方面还有待立法修改。 5.4.2 实行政府采购职业资格管理

政府采购不同于一般的采购,它集政策性、知识性、全面性、复杂性、多样性

14 等特点于一身,有着一套严密而科学的工作体系,其工作程序方式等都较为繁杂,需要采购人员掌握全面的知识,如香港政府物料供应处采购人员按专业能力分为多个级别,进入物料供应主任系列的人员,要求持有公认机构发放的物料采购与供应文凭。我国目前迫切需要一支高素质的专业化队伍,要尽快建立政府采购人员职业资格管理制度,规范政府采购用人机制。为了适应加入GPA的需要,还要培养和建立起一支适应国际化政府采购的队伍。采购人员必须系统掌握国际政府采购规则,需要有熟练的与国际接轨的采购技术,需要把握好国内政府采购政策要求与国际对等规则的界限,避免各种不规则操作引起的纠纷。 5.4.3 健全政府采购监督机制

我国要从内外两个方面着手,“双管齐下”,强化监督管理,健全监督机制,有效抑制权利运行过程中伴有的权利寻租。内部监督措施主要包括:管理者与操作者相分离; 招标人、使用人与定标人相分离; 采购、付款、验收三环节相分离。形成各行为主体既相互联系又相互制约的内部监督机制。外部监督措施既要有纪检、监察、审计、技术监督、公证处等有关部门的监督,又要有社会监督和舆论监督。加入GPA 以后,作为监督管理机构,政府采购监督管理将由国内市场转向国际市场,必将面临更多更复杂的管理和监督任务,需要依据国内国际两种范围的规则和制度进行监督管理,需要处理的投诉也将有不少问题会涉及到境外供应商,涉及到国际标准,甚至会引起政府间纠纷和争端。因此,政府监督管理机构必须具备更全面更熟练地处理政府采购投诉的技术和能力。

5.5利用我国成为WTO成员国的有利条件

充分借助WTO舞台，积极为我所用。加入WTO后，中国作为WTO的正式成员，将全面享有WTO成员所拥有的各项权利，我国政府将可以充分借助WTO的国际舞台，直接参与WTO组织的规则制定、纠纷仲裁等活动，直接运用WTO规则的武器，扩大和维护中国的经济政治利益。在WTO中，有些传统的配额限制、数量管理的办法将

15 不能再使用，明文杜绝外国产品更是不可能，我们可以采取以非关税形式对国外进口产品在WTO合法的体制内适当限制。如在采购过程中，用复杂的技术标准或规定形成技术壁垒；实行严格的安全检查、卫生检疫制度；对包装、商标和标签制定复杂而又苛刻的条例；对产品运输过分强调细微末节的环节等。实际上，无论WTO规则也好，还是GPA协议也好，有许多缝隙是可以为我所用的，关键是把这些规则、协议研究透，充分熟悉它、了解它并灵活运用它。现在距我们承诺的2020年开放采购市场还有十多年，我们还有充分的时间，完全可以从容地解决众多的新情况和新问题，使我国经济在与全球经济全面融合的同时得到更快更好地发展。

6 结束语

加入《政府采购协议》是我国顺应全球经济一体化的又一重大举措，在这个谈判的过程中，我们要充分的研究其内容，从而在谈判中占据有利条件为我国争取更多权益。另外，我国现行的制度法规和《政府采购协议》的要求有一定的差距，于是我们不得不考虑在加入后我国面临的挑战和压力，于是在一定的范围内对可能的问题进行罗列分析。在这个过程中，我们可以提出解决问题的方法，从而对我国加入《政府采购协议》后的政府采购行为提供一定参考建议。

三、参考文献

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[15]曹艳春.浅谈WTO《政府采购协议》对我国政府采购制度的影响[J].2002(3):17-19 [16]孟春.政府采购理论实践[M].(1).北京:经济科学出版社,2001 [17]黄莹.我国政府采购与WTO《政府采购协议》[N].时代财会.2005(6):21-26 [18]王亚星.政府采购制度创新[M].(1).北京:中国世代出版社,2002 [19]邹东涛,岳福斌.世界贸易组织教程[M].(1).北京:社会科学文献出版社,2007 17 [20]马海涛,徐焕东,李燕,崔军.政府采购管理[M].(2).北京:经济科学出版社,2003 [21]David N.Hyman.The Economics of Governmental Activity[M].New York: Holt, Rinehart and Winston, Inc, 2003 [22]Werner Zvi Hirsch..The Economics of State and Local Government[M].New York: McGraw-Hill, 2004 [23]David N King.Local government economics in theory and practice[M].London,New York: Routledge, 2005 [25]Stephen James Bailey.Local government economics: principles and practice[M].Basingstoke: Macmillan Pre, 2005

18 附录：开题报告（或数据报告）

WTO《政府采购协议》对我国政府采购的影响

一、论文总体结构 1.总体构想

1.1导言

1.2 WTO《政府采购协议》和我国政府采购制度的基本情况 1.2.1我国加入《政府采购协议》的背景 1.2.2《政府采购协议》的基本情况 1.2.3我国政府采购制度的现状

1.3《政府采购协议》与我国现行制度的差异 1.3.1采购主体的规定 1.3.2采购范围的规定 1.3.3政府采购最低限额的规定 1.3.4采购方式的规定 1.3.5质疑程序的规定

1.4我国《政府采购协议》后我国面临的风险与挑战 1.4.1采购体系的不适应

1.4.2政府采购的运行机制的不适应 1.4.3采购市场面临巨大冲击 1.4.4法律法规体系不适应 1.5我国应对挑战的几点建议

19 1.5.1改进政府采购过程 1.5.2扩大政府采购领域 1.5.3充分利用《政府采购协议》 1.5.4完善法律法规体系

1.5.5利用我国成为WTO成员国的有利条件 1.6结束语

2．主要解决的问题

2007年6月11日 财政部国库司司长詹静涛在北京说，尽管中国目前政府采购制度改革面临很多困难，但今年年底启动加入《政府采购协议》的承诺不会改变。我国加入WTO后已经在逐步开放我国的政府采购市场，我国的企业要生存和发展，必须走向世界市场。由于开放政府采购市场是相互的，不能只享受权利不承担义务，要进一步扩大我国产品的出口，实际上就需进入其他国家的政府采购市场，这样，就需相应地开放我们自己的政府采购市场。但是，我们必须清楚地认识到，政府采购市场的对外开放既为我国经济尽早融入世界经济体系带来了机遇，同时也对我国的经济发展提出了挑战。

① 理论意义：根据我国加入世界贸易组织的相关承诺和《政府采购协议》的基本内容来看，我国现行的采购制度的内容有待完善和改进。同时，在对《协议》具体要求的分析中，可以更好地对我国采购现状给予指导和启发。从而实现有效保护国内产业、不断提高我国企业国际竞争能力以及积极开拓国际政府采购市场的目的。

② 现实意义：随着经济全球化和贸易自由化的不断深入及我国加入WTO的承诺，开放我国政府采购市场已是必然。开放政府采购市场，对我国经济与社会发展将会产生重大影响。如今，我国加入WTO 已经六年有余，欧美国家对我履行入世承诺、2007年年底加入《协议》非常关注。因此,加强对我国加入《协议》相关问题的研究，在当前具有特别的现实意义。 3．预期创新点

20 本文预期的创新点是在文章的切入角度这一方面，之前许多专家都分别对WTO《政府采购协议》的内容、发展、特征以及其与我国的采购制度发展等方面作了研究；也有很多专家，包括政府官员对我国政府采购的建设问题作出很多的调查、讨论以及研究。

因此，本篇论文，在前面多位专家研究的基础之上，以我国加入《协议》后所面对的现实问题这一新的切入点来讨论我国政府采购制度尤其是采购市场的开放这一热点问题，这一全新的论证角度既是本文的中心内容，也是本文最重要的创新点。

二、文献综述

《政府采购协议》(以下简称GPA) 是WTO 现存的两项诸边协议之一,虽为自愿加入性质的协议,但早在我国申请加入世贸组织的谈判过程中, GPA 的一些主要缔约国如美国、欧盟等就将签署GPA 作为支持我国加入世贸组织的一个重要条件。我国在加入WTO 谈判时承诺,自加入时起成为GPA 观察员,并将尽快通过提交附录1出价,开始加入GPA 的谈判。我国政府还承诺,2007年年底加入GPA。就国内而言，对政府采购制度的研究起步比较晚，研究时间相对较短。再加上入世后这短暂的时间内就要加入《政府采购协议》于是这方面的讨论也略显不足。现国内在这个问题上的研究主要侧重于对我国现行采购制度和GPA的内容上的比较分析。这方面，国内比较知名的地文章著作有刘慧教授的《中国加入世界贸易组织的对策》、张小喻研究员的《加入WTO的分析》、王亚星的《政府采购制度创新》、钟筱红的《WTO对我国政府采购制度的影响》，以及刘小川教授的《经济全球化的政府采购》等。这些文章著作中仅有少数的几位专家学者对我国加入GPA后所面临的问题进行过讨论。其中刘慧教授的《中国加入世界贸易组织的对策》、钟筱红的《WTO对我国政府采购制度的影响》和刘小川教授的《经济全球化的政府采购》给了我很大的启发，也就是这三篇著作主要分析了我国加入GPA后面临的问题及应对策略从而使我再此基础上深受启发，对现在我国加入GPA提出些自己的看法。

再有，2007年底我国就加入GPA了，现实的问题还有很多未彻底解决。虽然我国政府会发挥主要作用去调节国内采购制度和逐步开放采购市场这点毋庸置疑。但之前的专家对这一问题的研 21 究仅仅集中于我国采购制度本身的研究和采购市场的微观分析，即使有对GPA的分析也是仅仅在与我国的情况作对比，很少有较全面的对策分析。如孟春《政府采购与实践》这部著作中主要阐述我国采购制度存在问题进行分析，他认为目前问题是组织管理机构不确定，大多数地没有成立专门的采购机构；采购的政策法规不完善，操作程序不规范；采购内容较为单一，多为设备购买、公务用车等。另有马海涛的《GPA具体分析》则主要是对GPA的研究，包括它的产生背景、基本内容、规则要求等。这些观点都从单一角度作的具体研究，但是却较少把二者结合起来分析加入GPA后对我国采购制度的影响。此篇论文正是以结合两者为角度着重阐述我国以后所面对的困难和解决办法。

22

致谢

本文完成于天津商业大学经济学院，在论文写作过程中，得到过经济学院老师及同学的支持和帮助，在此，感谢我的论文指导老师——王中华教授，谢谢他对本篇论文耐心、负责的指导；还要感谢我的同学们，对于我写作过程中的困难给予的无私帮助；当然还有给予转载和引用权的资料、数据、文献的所有者们，虽然素不相识，但是因为他们的研究成果，才给我新的思考角度。

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有感染力！

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