政府信息公开非正常申请案件现状与对策

政府信息公开非正常申请案件的现状与对策

【摘要】政府信息公开条例实施以来，人民法院受理的政府信息公开案件数量迅速上升，在部分地区甚至成为最主要的案件类型之一。七年来，各级人民法院通过依法行使司法审查权，有效地维护了公民、法人和其他组织依法享有的知情权，有力地推动了透明政府建设，促进了行政机关依法行政。但在一些地方，极少数当事人恶意申请信息公开、恶意提起政府信息公开诉讼的行为较为突出，在一定程度上浪费了行政和司法资源，扰乱了诉讼秩序。本文以政府信息公开行政案件为样本，重点分析非正常申请和滥诉现象的表现和成因，并提出相应的修法建议和对策，以推进和完善政府信息公开工作，维护司法正常的秩序和权威。

【关键词】政府信息公开案件 非正常申请 现状与对策 20 世纪 90 年代以来，以互联网为核心的信息化开始席卷全球，信息已经成为一种比物资或者能源更有意义的资源。而政府是社会中最重要的信息源，是社会中最大的信息所有者和控制者。欧盟在 1999 年发表的《信息社会中的公共信息资源》绿皮书就指出，公共信息资源是欧盟的关键资源。美国图书馆与信息科学全国委员会也将政府信息资源列为与土地、能源、劳动力和资金等并列的国家的战略性资源。[1] 由于国情原因，我国政府机关所控制和掌握的信息，面更广，量更大，这些政府信息直接或者间接与国家权力和公民权利相关，因此政府信息公开，不论是提高政府工作的透明度，促进依法行政，还是充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，都具有重要意义。2008 年政府信息公开条例（以下简称《条例》）的颁布实施，初步建立了有中国特色的政府信息公开制度，被视为行政法治建设的“第三次革命”，“打造透明政府的试金石”。政府信息公开已经成为法治国家和国家治理体系现代化建设的抓手和突破口。《条例》实施以来，人民法院受理的政府信息公开案件数量迅速上升，在部分地区甚至成为最主要的案件类型之一。七年来，各级人民法院通过依法行使司法审查权，有效地维护了公民、法人和其他组织依法享有的知情权，有力地推动了透明政府建设，促进了行政机关依法行政。但在一些地方，极少数当事人恶意申请信息公开、恶意提起政府信息公开诉讼的行为较为突出，在一定程度上浪费了行政和司法资源，扰乱了诉讼秩序。但由于《条例》规定较为原则，对恶意申请和滥用诉权的行为缺乏明确的规制，直接造成行政机关和人民法院对此种情形应对乏力。如何既依法保障公民、法人和其他组织的知情权，又有效防止和制裁极少数当事人滥用申请权和滥用诉权，已经成为当前政府信息公开工作与行政审判工作亟待解决的难题。

一、政府信息公开案件总体情况 《条例》实施以来，人民法院受理的政府信息公开案件具有以下特点：

（一）案件数量上升较快。目前，政府信息公开案件已经成为主要案件类型之一。以北京地区为例，2011 至 2014 年，全市法院审结政府信息公开案件分别达到 578 件、551 件、1695 件和 1031件；近四年审结政府信息公开案件数量占同时期审结的全部行政案件的 10％以上；2013 年更是高达 16.5％。天津地区 2014 年受理的政府信息公开案件数量超过了前五年总和。

（二）涉及行政领域迅速扩大。以北京地区为例，2011 年以前，政府信息公开案件主要集中在征地拆迁引发的土地、规划、拆迁等方面。2012 年以来，政府信息公开案件涉及的领域涵盖了劳动、

卫生、公安、交通、环保、不动产登记、国有资产管理、证券、工商、医药、税务等主要行政管理领域，并且起诉中央部委的占有较大比例。申请的政府信息也从行政外部管理信息逐渐深入到行政内部管理信息，比如申请公开领导干部的工资、职务消费、公务招待信息，行政机关内部就处理信访事件的会议纪要，上下级行政机关之间的请示批复等。

（三）部分地区败诉率较高。信息公开是一个全新的制度，加之《条例》的规定又有不少模糊之处，行政机关总体又缺乏应对经验，对申请的处理方式、答复口径不统一，各级法院对此类案件审理标准也不完全一致，同案异判现象屡见不鲜。部分地区政府信息公开案件中行政机关败诉率高于其他类型行政案件。以天津地区为例，2014 年，行政机关败诉率为 7.01％，而政府信息公开案件中行政机关的败诉率为 14.86％。

二、非正常申请的表现与不良后果 保障人民群众依法获取政府信息，是《条例》的重要立法宗旨。当前，行政机关不依法公开信息与人民群众知情权之间的矛盾，仍然是信息公开领域的主要矛盾。但毋庸讳言，由于《条例》规定不明确、不具体等原因，也已经出现极少数当事人利用现有立法漏洞提起了大量非正常申请，给当地行政机关和人民法院带来较大的压力。具体表现如下：

（一）因对征地拆迁补偿安置不服，故意反复申请信息公开，形成连环诉讼 对征地拆迁补偿安置不服而引发的政府信息公开申请和诉讼一直较多，大量的非正常申请也主要集中在这个领域。申请人由于对征地拆迁补偿不满意，就转而要求申请政府公开各类与征地拆迁相关的信息，如公开审批拆迁许可证、建设用地规划许可证等过程中形成的政府信息，有的申请公开居民看房记录、他人的征收补偿协议等信息。这类申请中的多数是合法的，也得到了人民法院支持，但仍然存在极少数当事人故意一人多诉，多人一诉和多人多诉的情况。有时几十甚至数百人针对同一机关分别提出相同的申请，得到答复后再分别向法院起诉，个别还故意在不同时间段起诉。如北京某地区绿化隔离带腾退，几十位已经签订腾退补偿协议的村民，为了获得更高的补偿，近几年分别以当地区政府和相关职能部门为被告，提起 600 余起政府信息公开案件。据某市中级法院统计，2013 年，5 人以上申请同一政府信息而引发的涉众型案件数占到同期该类案件数的 84.9％,10 人以上案件占到同期该类案件数的 81.3％，其中包括不少超过 50 人的群体诉讼。此类申请和诉讼的真实目的，并不完全是为获取政府信息，而是将政府信息公开作为手段，并利用政府工作中可能存在的程序瑕疵等向政府和法院施压，希望得到更多补偿。

（二）有的以申请信息公开为手段谋取不正当利益或宣泄个人情绪 有的当事人利用少数行政机关怕麻烦、怕当被告、怕败诉的心理，故意大量申请政府信息公开，给行政机关施加压力，以期获得不正当利益。例如许某在中国建设银行网点购买了保险产品，发生纠纷后，其以建设银行代理人长期未变更登记、超出核准登记范围擅自从事保险代理业务等为由，先后向银监会申请公开建设银行相关信息。后又多次申请与建设银行无关的工商银行、邮政储蓄银行等多个商业银行的金融许可证及换发记录、高级管理人员任职文件、代理保险业务的批件等诸多信息；向保监会申请公开其批准上述商业银行代理保险业务的相关信息；向国家工商行政管理总局申请公开上述商业银行的工商登记信息。其中的一些申请，已经明显超出了自身维权的需要。据不完全统计，许某共向某市中级法院提起 163 件行政诉讼案件，其中 98 件是政府信息公开案件。由于许某提起大量诉讼，行政机关不得不投入大量精力进行答辩、应诉与协调工作，许某从中也获得了一定的不正当经济利益，进一步刺激其缠讼滥诉。还有个别当事人滥用申请权

和诉权，发泄不满情绪。如宋某因报刊亭问题与街道、税务及城管部门发生纠纷，近三年来在某市各级法院提起政府信息公开案件近 300 起，被诉机关包括区政府、街道办事处、区公安局及下辖派出所、区城市管理监察大队、区地方税务局等政府部门；所申请的政府信息涵盖了区长的职务开支、区长工资、区政府《银行日记账》等各种事项。虽然宋某自称申请公开信息是为了“监督腐败”，但实质上是人为制造行政争议，宣泄个人情绪。其曾表示打政府信息公开诉讼是为了编写一本案例书，需要凑齐 300 个案例。

（三）有的意图通过政府信息公开解决历史遗留问题 部分申请人意图解决的问题，因历史久远，已超过法定期限，无法进人复议和诉讼程序，于是转而提起政府信息公开申请，并希望借此进入复议和诉讼程序。如申请人郑某多年来因私房落实政策问题不断到相关政府部门信访。自从《条例》实施以来，郑某就开始针对某市住房保障和房屋管理局、某市规划和国土资源管理局提起大量政府信息公开申请，并由此引发大量政府信息公开诉讼。2008 年至今，仅某区法院就审理其提起的政府信息公开案件 146 件，内容均涉及有关其争议房产的历史信息，但原告的真实诉求根本无法通过信息公开渠道得到解决。

（四）有的名为公共利益实则自我炒作 主要表现形式有以下两类：一类是利用社会热点申请信息公开。有的申请人针对公众关注的社会热点问题提起政府信息公开申请，吸引眼球，意图自我炒作。如在一起申请某部委政府信息公开案件中，当事人在“申请用途”一栏公开写明自己没有任何需要，“就是没事无聊想知道”，并在媒体上大肆炒作。此类案件社会关注度高，但总体数量不大，仍较好依法裁判。二是借监督行政机关依法行政、反腐败等所谓公益性质，制造社会影响。

（五）有的名为申请政府信息公开实则咨询、信访 有的申请人并非以获取政府信息为目的，而是希望行政机关解答其咨询的问题，或者以此反复信访。如杨某申请政府公开“被市、区二级人民法院判决与被拆迁房屋无任何关系的户外人，却仍可霸占该被拆迁房屋拒不搬离，有无政府政策支撑，请公示。”王某等七人向国土资源部申请公开“北京市城镇建设用地批准书是否由你部负责印制，统一编号”。一些申请人无论行政机关是不是答复、如何答复均提起诉讼。还有一些申请人本身就是长期信访人员，以申请政府信息公开名义行信访之实。例如孙某、吴某在某市人大常委会门口进行非正常访，后被某区公安分局以扰乱秩序为由，给予行政拘留五日的处罚，二人遂向公安分局以提问的方式就处罚决定的各个环节，连续提出几十项政府信息公开申请，如提出《公民行政处罚决定书》中的条款“以上事实有证人证言、视听资料等证据证实”所指证明事实是指具体何时、何阶段、何现场地点，应当在何时给被治安管理行政处罚人告知、认定证据程序时间？ （六）有的明显存在滥用申请权和恶意诉讼倾向 有的申请人已经通过诉讼或者其他渠道获得了其所申请的政府信息，但是依然提出公开申请并启动诉讼程序。如郑某先后提起了近百起政府信息公开诉讼，其中的一起诉讼中，郑某明确表示已经从档案馆获取了相关文件，仍然申请区政府予以公开。再如钱某诉国家某局案件中，一审法院依法裁定驳回钱某起诉后，仍通过协调方式向其提供了所申请文件，钱某仍然坚持上诉，并要求解决其“被错打成右派”的历史遗留问题。

（七）极少数当事人不遵守诉讼纪律，甚至把庭审当舞台 非正常申请的当事人一般都会用尽法院的诉讼程序，“依法”提出各种无理要求。如有的当事人通常都会要法院两次传唤才会到庭，有的以各种明显不成立的理由要求回避，对驳回回避申请的通知都会申请复议等。前述许某所起诉案件中，许某会根据自己的时间安排是否到庭。在其起诉的政府信息公开案件中，有 39 件经法院两次传唤均未到庭，既不请假，也不提前告知，而法院和行政机关均需准时在法庭等候，浪费行政和司法资源。极少数当事人不遵守庭审秩序，故意拖延时间。还有的哄闹法庭、不配合庭审，一些不是案件当事人的其他申请人也会要求参加诉讼，有时甚至到法院周围举状纸、喊口号、拉横幅等。

三、非正常申请现象的成因 政府信息公开领域之所以存在大量的非正常申请和非正常诉讼，主要是由以下因素造成的：

（一）申请的门槛低 《条例》第十三条虽然规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要提出政府信息公开申请，但从立法本意来看，此并非对申请资格的限制。最高人民法院《关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第 2 条第 2 款规定，对于“自身生产、生活、科研等特殊需要”（以下简称“三需要”）并不要求其证明，而只需要其作出说明。最高人民法院 2010 年 12 月14 日作出的《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》明确答复，是否有特殊需要是实体问题，不宜作为原告的主体资格条件。因此，政府信息公开案件本身不以“三需要”作为限制原告主体资格的条件，已经成为普遍共识。人民法院在对极少数特殊案件根据“三需要”作为限制条件时，也始终以保护当事人合法的知情权为首要原则。理论界也普遍认为，政府信息公开案件原告资格基本上呈开放状态。这种几乎没有限制的申请资格规定，为极少数当事人滥用申请权和滥用诉权创造了条件。

（二）申请的成本低 非正常申请的另一个主要原因，是申请、复议和诉讼成本过低。政府信息公开申请只收取成本费（有的行政机关甚至不收取），申请复议不收取费用，提起诉讼仅收取 50 元诉讼费。低标准收费，本意是为了更好地服务公众，实现良法善治，引导群众通过理性合法方式表达诉求。而从法律经济学角度来看，这样的低收费制度却又失去了其应当担负的调节和分流功能。低标准收费既不区分正常和非正常申请、正常起诉和滥用诉权，结果可能浪费行政和司法资源，占用了公共财政，增加全体纳税人负担。

（三）申请的信息宽泛 一个行政争议发生之后，可能引发一个或者数个相关联的行政诉讼，但诉讼类型仍有一定边界。而政府信息公开所涉及的信息却可以不受争议范围的限制，也不受传统行政法利害关系理论的限制，可以依法向任何行政机关申请任何时期形成的任何政府信息。

（四）申请人权益未获有效保护

信息公开申请权滥用，在一定程度上只是表象，其实质是行政争议缺乏有效、权威和公正的解决途径。少数当事人滥用申请权和诉权，其诱因也部分归因于相关权益在行政程序中未能及时充分得以保障。在行政争议产生、解决等过程中，当事人逐渐滋生、强化了不信任政府、法院的错误倾向，甚至质疑法治的效果和法律的权威，进而反复申请信息公开和诉讼，通过信息公开与政府、法院形成新的纠纷连接点，意图获取相关利益。

（五）主动公开力度不足 由于各种原因，行政机关主动公开意识、公开范围和时效明显欠缺。即使主动公开的信息也经常是无法满足当事人实际需求的信息，与当事人工作、生活和学习密切相关的信息主动公开不够。有的公开内容不全面，有的不及时甚至长期不更新，还有的只公开法律法规规章和原则性规定，对具体执行性、操作性规定公开不够。有的行政机关还滥用秘密信息的认定权，常常以保密等为由，拒绝公开信息。

四、解决非正常申请和滥用诉权问题的建议 政府信息的滥申请和滥诉是一个世界性问题。日本学者盐野宏就曾指出：“有人好像是以专门请求信息公开为职业，将其当作兴趣或嗜好的人，日本有，台湾也会有，在日本听说有一个行政机关有 80％以上的案子都是同一个人所请求的，如何来防止这样的情况的讨论也曾有过。”[2]不少国家信息公开法律对此种情形都规定了相应的规制手段。新西兰政府信息法第 18 条规定：“申请轻佻、无根据或无足轻重”的，“可作出拒绝决定。”[3]泰国官方信息法第 1 条规定，如果申请涉及过量信息或无合理因由过于频繁提出申请，该申请可能会被拒绝。[4]而美国、韩国等国的司法判例，也都主张法官有权采取适当措施对此种情形予以规制，如在一段时间内限制向行政机关提出申请的数量。由于我国是成文法国家，且《条例》也无类似规定，造成行政机关和法院常常处于无法可依的窘境。如何在支持正常信息公开申请的同时，依法解决非正常申请和滥用诉权现象，是亟待解决的问题。

有观点主张从限制申请人资格入手，建议修改《条例》时以“三需要”为基础，对申请资格加以限制；凡不能证明“三需要”的，不承认其申请公开资格和提起诉讼资格。笔者认为，从《条例》立法宗旨来看，不宜将“三需要”作为限制条件。首先，知情权的特殊性决定了不宜简单限制公民获取政府信息的权利。知情权或者说申请获取政府信息的权利，是民主与法治的重要支撑。理论界对知情权，有三种相互区别又有联系的理论阐释。一是“基本权利论”，即将知情权视为宪法所保障的基本权利，是一种当然的甚至是天然的权利。二是“民主配套论”，认为知情权是民主制度的配套性制度，民主体制要正常运转，需要让公众了解必要的公共信息，以使他们能够进行充分的判断。三是“公共财产论”，认为公共信息属于公共财产，公众有权获取。不论对知情权属性如何认识，普遍认为对知情权不宜限制太多。其次，不限制申请人资格已成为国际惯例。截至 2010 年，已有 80 多个国家通过了有关信息公开的法律，还有 30 多个国家在积极审议信息公开法。推进信息公开并完善立法，是世界各国的一个共同趋势，其中绝大部分国家信息自由法对申请人资格不作限制。《欧洲理事会部长委员会关于获得官方文件给成员国的 2002 年第 2 号建议》第 3 条就规定：“成员国应保证每个人都有权经申请获得公共机构所拥有的官方文件。这一原则的适用不应有任何理由的歧视，包括国别歧视”[5]美国等国家的信息公开法律也规定申请人可以是“任何人”（ anyperson ）。南非、尼日利亚、乌干达等发展中国家也规定，只要申请人遵循信息权法中规定的程序且所索取的信息不属于例外情况，申请者就有获得该信息的权利。[6]亚洲的日本、韩国、泰国和我国台湾地区也都有类似的规定。因此，通过申请人资格的限制来控制政府信息的非正常申请问题，不符合国际惯例。再次，实践中，行政机关和法院也主张不能用“三需要”来限制申请人的申请资格，并认

为用“三需要”限制申请资格是一种倒退，既不符合《条例》的立法本意，也不符合《条例》修改的方向。因此，鉴于滥用申请权仅为极少数特殊情形，如以“三需要”来限制申请人资格，进而影响公众的知情权，无异于因噎废食。但是，极少数当事人非正常申请和滥用诉权问题客观存在，部分行政机关和法院反映强烈。此类问题如无法妥善得以解决，既会影响信息公开工作的全面开展，又会对透明政府和司法权威建设带来负面影响。因此，在现有法律框架下，有效缓解此类问题，可以重点做好以下几方面工作：

（一）扩大主动公开的范围和频度，打造阳光政府，从源头上减少依申请公开 政府公开的信息越多，决策和管理的透明化程度越高，就越能够取得公众的信任，国家治理就越能得到公众的支持。而要想让公众对行政权力进行有效的监督，也必须保证公众尽可能获取信息。因此，一方面，政府机关应当依照《条例》，落实细化国务院相关规定和要求，依法、积极、及时主动公开政府信息。另一方面，对于法律规范或者上级机关未明确要求公开的信息，只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，不影响“三安全一稳定”的，行政机关原则上都应主动、及时公开，用主动、透明的公开来减少当事人申请。特别是在涉及广大群众利益、群众关注度高的领域，如征地拆迁领域，要坚持“以公开为原则、不公开为例外”，主动公开，澄清疑虑，引导预期，解决矛盾。即使是那些不属于主动公开范围的信息，只要当事人经常提出公开申请，行政机关也应当考虑先行主动公开，或者在答复相关申请人的同时，主动通过官方网站、媒体等多种形式及时公开。实践证明，主动公开的多了，依申请公开的就少了，非正常申请难题也就会逐渐消解。

（二）依法确定不予公开的范围，支持行政机关合法的不予公开决定 世界上不存在完全公开透明的政府，为了保障国家安全、维护社会稳定，甚至为了鼓励公众和专业人员独立发表不同的意见，政府必须对一些信息不予公开。“各个国家也都通过立法明确排除或者豁免了政府对特定信息的公开义务。解决这一问题的关键在于一个可行的规则，在把着力点放在充分公开的同时，涵盖、平衡并保护其他所有利益。”[7]遗憾的是，不少人将信息公开误解为所有信息都要公开，《条例》也没有规定不予公开的具体范围和条件，直接造成许多信息不应当公开，但却又缺少相应的法律依据。因此，《条例》修改时应当进一步明确和完善不予公开的范围，通过立法明确排除或者豁免政府对特定信息的公开义务。比如可以学习借鉴国际上那些比较成熟的做法，将部分执行信息、决策信息、过程信息、纯粹内部行政管理规定、内部工作手册、内部人事档案、政府机关内部联系函件等，适当确定为不予公开的政府信息。这既为申请人提供明确的指引，也减少因法律规定不明确而形成大量纠纷和诉讼。当前，更要准确理解最高人民法院 《关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第 12 条明确规定的七种不予公开的情形，合理确定信息公开的范围和界限。特别是在应对非正常申请时，行政机关和人民法院对不符合公开条件的申请，要依法不予支持，排除违法的非正常申请。

（三）建立阶梯收费制度，用经济手段减少非正常申请 合理、有效的经济杠杆，是信息公开管理的必要手段。合理的收费制度，还是科学配置政府信息资源的重要手段。当个别当事人申请享受的信息公开服务超过了基础数量与范围之后，就应该向政府部门支付继续享受该服务的成本，以保护全体纳税人的权益，避免有限的公共资源被个别人免费使用。欧盟《关于公众获得欧盟委员会文件的决定》规定，获取文件副本超出 30 页的，可以收取 10 个欧洲货币单位的费用，每页另加收 0.036 个欧洲货币单位。美国信息自由法规定行政机关可以收取查询费、复制费和审查费。对商业用途或者查询时间超过两个小时之外的申请，要收取查询费，内容超过 100 页的要收取复制费。查询费和审查费均与工作时间、工作人员的工资水

平挂钩计算，查询审查时间越长，查询和审查人员的级别越高，收费越高。如内政部规定 7 级以下文秘职员一小时收取 24 美元，8 级至 12 级的专业级职员一小时收取 42 美元，13 级以上的管理级职员一小时收取 60 美元。[8] 而《条例》和《关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》只是对政府信息公开收费作了原则性、粗线条的规定；同时，许多单位由于收费的财务手续复杂，为了减少麻烦而主动放弃收费。申请的低成本甚至是无成本，变相诱导了极少数非正常申请。完善阶梯式收费制度，对于超过一定基数的申请人收取递进式的费用，既有利于确保真正需要政府信息的公民能免费获得政府信息，又能让出于商业目的或者可能存在滥用信息公开申请权的申请人交纳相应的费用，并减轻公共财政负担。总之，通过科学的申请费用和诉讼费用调节，将能较好缓解非正常申请和滥诉问题。

（四）大力推广和完善简易程序审理信息公开案件 行政诉讼法第八十二条规定，人民法院审理属于政府信息公开案件，认为事实清楚，权利义务关系明确，争议不大的，可以适用简易程序。许多政府信息公开纠纷的被告是县级以上人民政府，因此中级法院也应当充分适用简易程序审理政府信息公开案件。与普通程序相比，简易程序在起诉手续、传唤当事人方式、审理程序以及审理期限等方面都作了简化。目前，由于新行政诉讼法对简易程序规定仍较为笼统，未能对政府信息公开案件作出更加有针对性的操作规程。因此，可以考虑结合政府信息公开案件特点，制定一套专门的简易程序审理规程，在案件受理、证据交换、庭审程序、标准诉讼、裁判方式和裁判文书制作方面作出更加明确具体的规定。比如对于事实清楚、证据充分的信息公开案件，可以考虑以谈话、调查代替双方到庭的庭审，可以考虑通过标准诉讼等形式解决同类案件问题，可以制定标准的格式裁判文书等等。

（五）发布典型案例，加大对滥用申请权、诉权的制裁 十八届四中全会决定强调，要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》明确规定要制裁违法滥诉，强调要加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为。解决此类问题的核心在于，完善相关立法，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。目前，最高人民法院也正在研究制定相应的司法解释。可以通过立法或者司法解释对极个别动机不纯、一定时间内大量滥用申请权和诉权的，参照国外相关较为成熟的“黑名单”制度，在具备一定条件、一定期限内不再受理其申请和起诉。现阶段，则可以通过发布典型案例的方式，对存在恶意诉讼、无理缠诉行为的非正常申请人，由行政机关或者人民法院采取适当措施规制。今年年初，江苏省南通市港闸区法院对某当事人滥用申请权、滥用诉权的案件，依法裁定驳回起诉，较好实现了法律效果与社会效果的统一。[9]这一裁判为其他法院依法对极少数当事人的非正常申请进行规制，提供了一个有益的样本。当然，对非正常申请的认定以及恶意诉讼、滥用诉权的认定必须十分慎重，不能扩大化。必须认识到，所谓滥诉问题毕竟属于主旋律中的一丝不谐和音。[10]人民法院在对当事人申请和起诉进行合理限制时，必须坚持证据确凿充分，论证清晰严密，结论依法可信，裁判合情合理，以避免损害正常的申请权和诉权。

【注释】

[1]张明杰：《开放的政府—政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社 2003 年版，第119 页。

[2]李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社 2011 年版，第 89 页。

[3]周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社 2003 年版，第 253 页。

[4]托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》（第二版修订本），龚文庠译，社会科学文献出版社 2011 年版，第 146 页。

[5]张明杰：《开放的政府一一政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社 2003 年版，第 127 页。

[6]托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》（第二版修订本），龚文庠译，社会科学文献出版社 2011 年版，第 126 页、第 150 页。

[7]后向东：《美国联邦信息公开制度研究》，中国法制出版社 2014 年版，第 85 页。

[8]后向东：《美国联邦信息公开制度研究》，中国法制出版社 2014 年版，第 78 页。

[9]高鸿：“政府信息知情权的滥用及其规则”，载《人民司法·案例》2015 年第 10 期。

[10]李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社 2011 年版，第 93 页。

灌注了很多的心思吧。

1在信息化的时代，政府信息公开的程度是衡量一个国家民主与法治发展程度 的重要标准之一。二十世纪后半期以来，建立以信息公开法为核心的政府信息公 开制度成为一种趋势。我国经济文化的迅速发展，国民素质的整体提高，也对政 府的信息公开提出了迫切的要求。建立政府信息公开制度早已被各级政府提上日 程，从 1999 年开始中央政府就开始大力推行政府上网工程，并于 2002 年 11 月 出台并于 2003 年 1 月 1 日开始实施我国地方政府第一个政府信息公开规定。我 国的政府信息公开活动取得了显著的成果。然而，《中华人民共和国政府信息公

开条例》实施后的第五天就发生了公众诉政府信息不公开的诉讼案，这说明，虽 然经过 5 年的准备，但是我国的政府信息公开活动仍然存在着很多问题。

本文在政府信息公开的相关概念的界定之后，深入分析了政府信息公开的理 论基础。在厘清相关概念和相关理论的基础上，本文引用最新的权威数据，通过 对我国政府信息公开途径和政府信息公开过程中的公众参与情况的研究，阐述中 国政府信息公开的现状，描述我国取得的进步和成就，进而分析我国政府信息公 开仍然存在的问题，并提出相应的解决方案。

2随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善,民主政治的深化发展,公民权利意识的逐渐增强,对打造阳光政府,建设法治政府的要求越来越强烈,而阳光和法治都必须通过政府信息的公开来实现。2008年5月1 R,《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施,这标志着我国公民知情权的法律保障制度己经初歩确立。该条例的颁布成为社会的焦点话题,引发了广泛的理论探讨和实践探索。三年来我国政府信息公开工作得到了长足的发展,使公民知情权得到最佳的实现,加快了公民社会的建设进程。同时我们也清楚地认识到虽然政府信息公开取得机制初歩建立,公民参与政府信息公开意识觉醒,政府信息公丌渠道和方式不断拓展,政府运作的透明度增强等实践成效。但是还存在信息公丌的内容远远跟不上公众的需求,没有统一完备的法律制度来保障信息公开的实施、公民对自身知情权的维护意识不够强烈,政府信息公开网站大多形同虚设,政府行政人员对信息公开工作消极倦怠应对等问题。这就需要我们积极探索完善我国政府信息公开的对策建议,为尽快打造阳光政府,公民社会提供必要的助力。

本文在吸取国内外现阶段研究成果的基础上,着重从人民主权理论、知情权理论角度来分析政府信息公开的理论基础,在阐明政府信息公丌概念的基础上,参阅相关文献,通过调查研究,归纳了我国政府信息公开在实践中取得的成效和实际中存在的问题。然后根据我国政府信息公幵中的不足方面,来考量发达国家信息公开中在这些方面的优良做法,并总结出值得我11借鉴的地方。最后提出完善我国政府信息公丌的一些建议,推动我国政府信息公开制度健康持续发展。本文共分为五个部分:第-章导论,主要分析了选题背景和意义,列举了相关政府信息公开的国内外研究现状,并阐诉了本文的研究方法和框架。第二章是对政府信息公丌的相关概念进行了总休的界定,并详细介绍了其的理论基础及其与理论基础之间的关系。第三章是对我IS政府信息公丌进行现状分析,介绍了我[1政府信息公开制度建设已取得的成果与不足之处。第四章介绍发达国家政府信息公丌的优良做法与对我国信息公丌的启示。对瑞典、美K和II本等发达国家政府信息公丌制度的理论进行描述和介绍,从而把先进的、迠应我WW情的国外制度和理论借鉴过来。第五M在相关理论的指导下提出了推动我U;l政府信总公幵的一些建议。

3 信息公开作为重要的制度安排日益得到重视。整体看, 我国政府的信息公开仅仅处于初级的实践阶段, 由于相关制度缺失, 存在着范围狭窄、渠道单

一、缺乏规范、成本高昂等诸多问题。因而要实现政府信息公开的法治化和秩序化, 需要在加强立法、整合流程、创新体制方面作出更为艰辛的努力与探索。

4政府信息公开在国家建设当中有着非常重要的价值，积极的公正的公开政府信息是 当今世界各国政府在行政制度建设方面努力追求的目标。政府信息公开有助于推动全国 范围内的反腐倡廉，有助于推动全国自上而下依法执政，更有助于提升政府的公信力、促进政府与公众合作。政府信息公开在我国实践多年来，《中华人民共和国政府信息公

开条例》终于在 2007 年颁布，于 2008 年 5 月 1 日执行。这是我国行政体制改革的升华， 它标志了中国已经开始迈入政府信息公开的行列。但是，由于各种原因，《中华人民共 和国政府信息公开条例》颁布以来并没能达到预期的效果。因此，探究该问题具有一定 的理论意义和现实意义。

本文通过对政府信息公开制度的基础研究，结合中国实情分析了我国政府信息公开 制度的现状和执行困难的原因，并在此基础上提出了完善政府信息公开制度的方案。 全文共分为三个部分。第一部分“政府信息公开制度的基本理论”，阐述了政府信

息公开的内涵及意义。第二部分“当代中国政府信息公开制度存在的问题及原因”，介 绍了政府信息公开制度的发展历程，及政府信息公开制度在我国的实际执行情况和问题 原因。本部分主要分析了现阶段《中华人民共和国政府信息公开条例》本身存在的缺陷， 以及在该条例颁布实践的过程中遇到的问题等。主要有：《中华人民共和国政府信息公 开条例》的本身存在不足，规定的信息公开的主体不全面具体，公开的范围不明确操作 难度很大，没有规定违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的法律责任；《中华人 民共和国政府信息公开条例》与《保密法》等法律规定存在着很多不协调，在现实执行 中造成了许多操作难题等。第三部分“政府信息公开制度的完善途径”，是在前面三章 的基础上提出的对于完善我国政府信息公开制度的一些建议，主要包括颁布一部健全有 执行力的《中华人民共和国政府信息公开法》；积极修改相关的与政府信息公开法律相 冲突的法律；加大对政府信息公开的法制宣传工作；建立切实可行的政府信息公开救济 制度。这些都是完善我国政府信息公开法律制度的重要途径。

政府信息公开的必要性及其重要意义

1.有利于促进我国市场经济的发展

2.有利于增强社会认同，巩固政权稳定

3.有利于促进我国民主政治的发展

4.有利于根除腐败

（地方政府信息公开的若干思考）

问题：

1、政府信息公开的传统文化障碍

2、政府信息公开的思想观念障碍

3、政府信息公开缺乏法律保障

4、政府信息公开的形式主义严重

5、政府信息公开范围较窄

6、政府信息的泛滥与短缺现象并存

7、政府信息公开的成本障碍

对策：

1、出台相关法律法规,为政府信息公开提供法律保障

2、改造行政文化,为政府信息公开提供环境支持

3、转变观念和意识,为政府信息公开提供持久动力

4、着眼制度建设,规范政府信息公开行为

5、依托现有法律,加强政府信息公开的制度创新

6、完善追究机制,落实政府信息公开制度

7、总结成功经验,创新政府信息公开的形式

8、设立权威机构,协调政府信息公开政策

（政府信息公开形式与对策研究）

一、改变观念，提高政府和社会公众对政府信息公开问题的认识

（一）提高政府官员对信息公开的理解层次

（二）强化社会公众的权利意识

二、完善设施，为政府信息公开打造良好的外部环境

（一）充分发展电子化政府，实现政府信息公开

（二）进一步建设政府门户网站，将其作为政府信息公开的首要渠道

（三）建立和完善政府新闻发言人制度

（四）发挥大众媒体的作用

三、严格依法，健全政府信息公开的法律制度

（一）研究制定《政府信息公开法》

（二）修改、制定与之配套的相关法律

四、完善体系，强化政府信息公开的监督机制和救济制度

（一）加强对行政机关及其工作人员实施政府信息公开活动的监督

（二）加强社会监督体系的建设

（三）完善政府信息公开的救济制度

论我国政府信息公开制度的完善

（一） 积极完善与政府信息公开制度相关的立法

1.颁布一部健全有执行力的《中华人民共和国政府信息公开法》

2.修改相关的与政府信息公开法律相冲突的法律、法规

(二） 加大政府信息公开的后勤保障工作

1.建立保密争议解决机制

2.建立政府信息公开的监督体系

3.建立切实可行的政府信息公开救济制度

4.多方位拓宽政府信息公开渠道

5.加强对政府信息公开的法制宣传工作

我国政府信息公开现状及制约因素探析

问题

1 信息公开的质量不高，沟通渠道不畅。

2 法律制度保障问题

建议

1 建立电子政务平台

建立数据库政府网 建立数据库政府网实现电子化办公形成电子政务平台

2健全法制

尽快制定《政府信息公开法》 科学界定公开与保密的尺度 创建网络运行法规

当代中国政府信息公开现状及问题

健全政府信息发布法制建设

1在建设阳光、透明政府过程中,中央政府应尽快出台政府信息公开法,并逐步完善这一法律。 2政府发布信息的意识还有待提升。

3向公众公开信息不应仅仅局限于中央人民政府,应在各级人民政府中普及,使之成为一种常态。

现阶段我国政府信息公开现状、问题及解决对策

问题：

第一, 信息公开的广度深度远未达到群众的期望和现代政府的要求。

第二, 信息公开的渠道过窄。

第三, 因为缺乏法律约束, 公开信息也呈现出很多乱象。

电子政务建设中, “重开发, 轻应用; 重硬件,轻软件; 重管理, 轻服务”的现象比较普遍。

(一)法律的缺失和体系的不完善

(二)观念的滞后

(三)民众对自身权利认知不足

对策：

1.规范和整合政府信息公开内容、范围、程序,配套相关的制度。

2.加强立法, 完善法律制度。从国外政府信息公开制度建设的经验看, 信息公开的法制化和规范化的实现取决于专门法典的制定。

3.重构观念和升华认知。

(1)矫正政府信息属于政府的观念, 树立政府信息属于民众的观念

(2) 树立“阳光行政”观念。

(3) 对于民众而言, 要树立权利意识和民主意识。

4.增强信息公开的“硬件”建设, 进一步完善电子政务。

途径：

(一) 完善政府门户网站建设

1.加大政府信息的公开力度·

2.整合政府门户网站资源，加强政府在线办事能

(二) 提高公务员的政治素质，从根本上转变“官本位”的观念

(三) 提高公众的政治参与，形成积极的社会监督力量1，加大教育投入

2.保障公众参与的渠道通畅

(四) 对现行的相关法律做出适当的修改

1.修改《保密法》和《档案法》

2.适当扩大我国现行的《行政复议法》的相关规定

(五) 建立符合现行法律体系的救济制度

(六) 完善政府信息公开的监督保障制度

(七) 制定并出台符合我国国情的完善的政府信息公开法

格式工整，语句严谨，连标点符号都用的很好。

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